Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2013 m. vasario 15 d. nutarimas

DĖL 2009 metų valstybės biudžeto ir su juo susijusių įstatymų priėmimo

Santrauka

Šią konstitucinės justicijos bylą inicijavo Seimo narių grupė, prašiusi ištirti 2009 metų valstybės biudžeto, Valstybinio socialinio draudimo fondo biudžeto, Privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžeto įstatymų ir daugiau kaip 50 su jais susijusių teisės aktų atitiktį Konstitucijai.

Konstitucinio Teismo nutarime pažymėta, jog iš Konstitucijos 69 straipsnio 1 dalies, konstitucinio teisinės valstybės principo kyla reikalavimas, kad įstatymai, kiti teisės aktai būtų priimami laikantis iš anksto nustatytos Konstituciją atitinkančios tvarkos ir jau prasidėjus jų priėmimo procesui ji nebūtų keičiama; nuo šio reikalavimo gali būti nukrypstama tik jeigu tai būtina siekiant užtikrinti kitų, svarbesnių, konstitucinių vertybių apsaugą. Konstitucinis Teismas konstatavo, kad Seimo statuto nuostata, kuria buvo pratęstas valstybės biudžeto antrojo svarstymo pradžios terminas, įsiterpta į jau pradėtą valstybės biudžeto projekto svarstymo procesą, tačiau ja įgyvendintas konstitucinis reikalavimas reaguoti į dėl ekonomikos krizės valstybėje susiklosčiusią itin sunkią padėtį ir sudarytos sąlygos naujos kadencijos Seimui įgyvendinti savo konstitucinius įgaliojimus svarstyti ir tvirtinti valstybės biudžeto projektą. Atsižvelgiant į tai, Seimo statuto 177 straipsnio 1 dalies (2008 m. gruodžio 16 d. redakcija) nuostata „ne vėliau kaip gruodžio 23 dieną skiriamas valstybės biudžeto projekto antrasis svarstymas“ pripažinta neprieštaravusia Konstitucijai.

Konstitucinis Teismas taip pat pažymėjo, kad jeigu Seimo statute nustatyta, jog tam tikroje įstatymų leidybos proceso stadijoje turi būti vykdoma Seimo vidinė prevencinė įstatymų atitikties Konstitucijai kontrolė, ji turi būti įgyvendinama ne formaliai, o realiai ir veiksmingai. Tokia ydinga įstatymų projektų preliminaraus vertinimo praktika, kai Seimo kanceliarijos Teisės departamentas nevykdo Seimo statuto reikalavimo įvertinti, ar teikiamas įstatymo projektas neprieštarauja Konstitucijai, o Seimas nesiima priemonių, kad toks vertinimas būtų atliktas, nesudaromos prielaidos veiksmingai Seimo vidinei prevencinei kontrolei. Tačiau, kadangi Seimo kanceliarijos Teisės departamentas nėra Seimo struktūrinis padalinys, tai, kad jis neįvertino, ar ginčijamo įstatymo projektas neprieštarauja Konstitucijai, kaip reikalaujama pagal Seimo statutą, negali būti vertinama kaip esminis įstatymų leidybos procedūros pažeidimas, lemiantis ir Konstitucijos 69 straipsnio 1 dalies pažeidimą. Atsižvelgiant į tai, pripažinta, kad Valstybės politikų, teisėjų, valstybės pareigūnų ir valstybės tarnautojų pareiginės algos (atlyginimo) bazinio dydžio, taikomo 2009 metais, įstatymas, priimtas 2008 m. gruodžio 19 d., pagal priėmimo tvarką neprieštaravo Konstitucijai.

Konstitucinis Teismas pažymėjo, jog iš konstitucinės valstybės biudžeto sampratos, konstitucinio atsakingo valdymo principo kyla tai, kad valstybės biudžetas turi būti realus, jame numatytos pajamos ir išlaidos turi būti pagrįstos visuomenės ir valstybės reikmių bei galimybių įvertinimu. Kadangi Vyriausybė, rengdama valstybės biudžeto projektą, ir Seimas, jį svarstydamas bei tvirtindamas, privalo vadovautis įstatymais, kurie suponuoja tam tikrą numatomų valstybės pajamų ir išlaidų dydį (t. y. mokesčių ir kitais įstatymais, sudarančiais prielaidas planuoti ir surinkti valstybės biudžeto pajamas, taip pat įvairiais įstatymais, lemiančiais valstybės finansinius įsipareigojimus ir atitinkamas planuojamas valstybės biudžeto išlaidas), ir kartu turi pareigą prognozuoti valstybės ekonomikos raidos tendencijas, įvertinti visuomenės ir valstybės poreikius bei galimybes, gali kilti būtinybė šiuos įstatymus atitinkamai pakeisti. Jeigu tokių įstatymų pakeitimais būtų nustatomos pareigos ar apribojimai asmenims, turėtų būti paisoma konstitucinio reikalavimo numatyti tinkamą vacatio legis, t. y. turėtų būti paliekama pakankamai laiko iki tų pakeitimų įsigaliojimo (taikymo pradžios), kad suinteresuoti asmenys galėtų jiems tinkamai pasirengti. Taigi rengiant valstybės biudžeto projektą, taip pat jį svarstant, be kita ko, turėtų būti įvertinama ir tai, ar prieš jį tvirtinant Seime nėra būtina padaryti atitinkamus mokesčių, kitų įstatymų, turinčių įtakos valstybės pajamoms ir išlaidoms, pakeitimus, kurių įsigaliojimui būtų taikytinas konstitucinis tinkamos vacatio legis reikalavimas. Visa tai suponuoja, kad, atsižvelgiant į konstitucinį atsakingo valdymo principą, valstybės biudžeto projektas turėtų būti pradedamas rengti tiek iš anksto, kad iškilus reikalui būtų įmanoma laiku priimti reikiamas minėtų įstatymų pataisas. Nuo šių reikalavimų galėtų būti nukrypta tik ypatingomis aplinkybėmis, jeigu tai būtų pateisinama svarbiu viešuoju interesu.

Konstitucinis Teismas konstatavo, kad nukrypimai nuo reikalavimų, iš Konstitucijos kylančių valstybės biudžeto ir jo pajamoms bei išlaidoms įtakos turinčių įstatymų priėmimui ir įsigaliojimui, inter alia reikalavimo įstatymų, turinčių įtakos valstybės pajamoms ir išlaidoms, pakeitimus priimti prieš Seimui tvirtinant valstybės biudžetą ir reikalavimo numatyti tinkamą vacatio legis, konstituciškai pateisinami siekiu užtikrinti svarbų viešąjį interesą – garantuoti viešųjų finansų stabilumą, neleisti susidaryti pernelyg dideliam biudžeto deficitui valstybėje dėl ekonomikos krizės susiklosčius itin sunkiai ekonominei, finansinei padėčiai, – lemiančiu skubių ir veiksmingų sprendimų būtinybę.

Tokiomis aplinkybėmis įstatymų, turinčių įtakos valstybės pajamoms ir išlaidoms, pakeitimų projektai gali būti pateikiami, svarstomi ir priimami kartu su valstybės biudžeto įstatymo projektu (pirmiausia turėtų būti balsuojama dėl tokių įstatymų pakeitimų), o jeigu jų svarstymas ir priėmimas dėl objektyvių priežasčių (didelio būtinų pataisų kiekio, Seimo darbo tvarkos ypatumų ir kt.) užtruktų, t. y. įvyktų jau priėmus valstybės biudžeto įstatymą, juos privalu priimti ne vėliau, nei įsigalioja valstybės biudžeto įstatymas. Konstitucinis Teismas pabrėžė, kad nukrypimas nuo konstitucinio reikalavimo įstatymų, turinčių įtakos valstybės pajamoms ir išlaidoms, pakeitimus priimti prieš Seimui tvirtinant valstybės biudžetą gali būti konstituciškai pateisinamas tik jeigu itin sunki ekonominė, finansinė padėtis valstybėje susidaro staiga ir nėra laiko jai pasirengti. Pagal Konstituciją netoleruotina tokį nukrypimą teisinti būtinybe priimti skubius sprendimus siekiant suvaldyti ekonomikos krizės padarinius, jeigu tokia padėtis yra ilgalaikė ir trunka ne vienus metus. Įstatymų leidėjas, svarstydamas ir tvirtindamas kitų metų valstybės biudžetą, turi pareigą iš naujo įvertinti realią valstybėje susiklosčiusią ekonominę, finansinę padėtį ir spręsti, ar ji vis dar yra itin sunki. Visuomenei turi būti nurodomi konkretūs kriterijai, kuriais grindžiamas valstybės ekonominės, finansinės padėties įvertinimas, lemiantis valstybės biudžeto pajamų ir išlaidų planavimą bei galimą poreikį atitinkamai keisti joms įtakos turinčius įstatymus, ypač nustatančius pareigas ar apribojimus asmenims.

Konstitucinis Teismas konstatavo, kad su 2009 metų valstybės biudžeto įstatymu susijusius įstatymus Seimas priėmė reaguodamas į valstybėje dėl ekonomikos krizės susiklosčiusią padėtį ir siekdamas užtikrinti svarbų viešąjį interesą – garantuoti viešųjų finansų stabilumą ir neleisti susidaryti pernelyg dideliam biudžeto deficitui. Taigi, nors Seimas ir nukrypo nuo konstitucinio reikalavimo įstatymų, turinčių įtakos valstybės pajamoms ir išlaidoms, pakeitimus priimti prieš jam tvirtinant valstybės biudžetą, valstybės biudžeto įstatymo priėmimui iš Konstitucijos kylančių reikalavimų jis nepažeidė. Atsižvelgiant į tai, pripažinta, kad 2009 metų valstybės biudžeto įstatymas ir kai kurie su juo susiję teisės aktai pagal priėmimo tvarką neprieštaravo (-auja) Konstitucijai.

Konstitucinio Teismo nutarime konstatuota, kad pagal Konstitucijos 70 straipsnio 1 dalį, aiškinamą konstitucinio teisinės valstybės principo kontekste, įstatymų leidėjas neturi visiškos nuožiūros laisvės spręsti, ar atidėti įstatymo įsigaliojimo datą (jo taikymo pradžią), ir tam tikrais atvejais privalo numatyti pakankamą vacatio legis, t. y. laikotarpį nuo įstatymo oficialaus paskelbimo iki jo įsigaliojimo (taikymo pradžios), per kurį suinteresuoti asmenys galėtų pasirengti įgyvendinti iš jo kylančius reikalavimus. Konstitucinio reikalavimo numatyti tinkamą vacatio legis turi būti paisoma priimant įstatymus, kuriais nustatomos pareigos ar apribojimai asmenims. Darant mokesčių įstatymų pakeitimus (nustatant naujus mokesčius, juos didinant ir pan.) tinkama vacatio legis yra svarbi garantija, kad asmenys (pirmiausia mokesčių mokėtojai) galėtų ne tik iš anksto susipažinti su naujais mokesčių įstatymų reikalavimais, bet ir prie jų priderinti savo turtinius interesus ir ekonominės veiklos perspektyvas.

Konstitucinis Teismas konstatavo, kad ginčijamus įstatymus, turėjusius įtakos 2009 metų valstybės biudžeto pajamoms ir išlaidoms, Seimas priėmė reaguodamas į valstybėje dėl ekonomikos krizės susiklosčiusią padėtį ir siekdamas užtikrinti svarbų viešąjį interesą – garantuoti viešųjų finansų stabilumą ir neleisti susidaryti pernelyg dideliam biudžeto deficitui. Šiuo konstituciškai svarbiu tikslu, nusvėrusiu asmens interesą turėti daugiau laiko pasirengti įgyvendinti iš šių įstatymų kylančius reikalavimus ar prisitaikyti prie tam tikrus apribojimus nustatančio teisinio reguliavimo ir lėmusiu skubių sprendimų būtinybę, yra pateisinamas nukrypimas nuo konstitucinio reikalavimo numatyti tinkamą vacatio legis. Taigi, nors nuo šio konstitucinio reikalavimo ir buvo nukrypta, konstitucinis teisinės valstybės principas nepažeistas. Atsižvelgdamas į tai, Konstitucinis Teismas pripažino, kad minėti įstatymai pagal įsigaliojimo tvarką neprieštaravo (-auja) Konstitucijai.

Nutarime taip pat pažymėta, kad principas lex retro non agit nėra absoliutus: galima jo išimtis, pagal kurią leidžiama teisės aktų, kuriais sušvelninama teisinių santykių subjektų padėtis ir kartu nepakenkiama kitiems teisinių santykių subjektams, grįžtamoji galia. Konstatavęs, kad, įtvirtinus teisinių santykių subjektams palankesnį teisinį reguliavimą ir juo nepakenkus kitiems teisinių santykių subjektams, nepažeisti iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylantys reikalavimai, Konstitucinis Teismas pripažino, kad Seimo 2009 m. vasario 19 d. priimtų Pelno mokesčio ir Gyventojų pajamų mokesčio įstatymų pakeitimai tiek, kiek jais nustatyta grįžtamoji įstatymų nuostatų galia, neprieštarauja Konstitucijai.

Šioje byloje Konstitucinis Teismas vertino ir tai, ar Konstitucijai neprieštaravo Valstybinio socialinio draudimo, Valstybinių socialinio draudimo pensijų, Ligos ir motinystės socialinio draudimo įstatymų nuostatos, kuriomis išplėstas tam tikrų rūšių valstybiniu socialiniu draudimu privalomai draudžiamų asmenų ratas. Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad asmenys, gaunantys pajamas pagal autorines sutartis arba iš sporto ar atlikėjo veiklos, ūkininkai ir jų partneriai, kai kurie kiti savarankiškai dirbantys asmenys, iki tol neturėję privalomai dalyvauti valstybinio socialinio draudimo sistemoje arba draustis tam tikrų rūšių šiuo draudimu, pagal Konstituciją turi teisę į socialinę apsaugą. Vadinasi, įstatymų leidėjas, pasinaudodamas savo diskrecija reguliuoti socialinės apsaugos santykius ir įvertinęs visas aplinkybes, tarp jų tai, kad minėtoms kategorijoms priklausantys asmenys yra ekonomiškai aktyvi visuomenės dalis, galinti prisidėti prie socialinės apsaugos sistemos kūrimo, šiems asmenims nustatydamas pareigą mokėti valstybinio socialinio draudimo įmokas, siekė įgyvendinti iš Konstitucijos kylančią valstybės pareigą laiduoti jiems teisę į socialinę apsaugą, teisę gauti Konstitucijoje nustatytas pensijas ir kitas socialinio aprūpinimo išmokas. Tokiu teisiniu reguliavimu įstatymų leidėjas kartu įgyvendino visuomenės solidarumo, socialinės darnos ir teisingumo imperatyvus, pagal kuriuos valstybei tenkanti socialinės apsaugos našta paskirstoma visiems visuomenės nariams, siekė užtikrinti lėšų, būtinų pensijoms ir socialinei paramai mokėti, sukaupimą. Atsižvelgiant į tai, ginčytos minėtų įstatymų nuostatos pripažintos neprieštaravusiomis Konstitucijai.

Bylos dalis dėl 2009 metų Valstybinio socialinio draudimo ir Privalomojo sveikatos draudimo fondų biudžetų įstatymų ir kai kurių kitų teisės aktų atitikties Konstitucijai nutraukta.