LRKT 30
Titulinė skaidrė
Teismo sudėtis
Devizas
Vytis
En Fr

Dėl savivaldybių veiklos administracinės priežiūros subjektų

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1998 m. vasario 18 d. nutarimas

DĖL SAVIVALDYBIŲ VEIKLOS ADMINISTRACINĖS PRIEŽIŪROS SUBJEKTŲ

 Santrauka

Bylą inicijavo Seimo narių grupė. Ji prašė ištirti, ar Apskrities valdymo įstatymo pakeitimo ir papildymo bei Vyriausybės atstovo įstatymo pripažinimo netekusiu galios įstatymas neprieštarauja Konstitucijai, taip pat ar Seimo nutarimo „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės valdymo tarnybos „A“ lygio valdininkų pareigybių sąrašo papildymo“ punktai neprieštarauja Konstitucijai ir Valdininkų įstatymui. Prašymas buvo pagrįstas tuo, kad Vyriausybės atstovo institucija įstatymais buvo įtvirtinta kaip atskira Vyriausybės skiriama institucija, atliekanti savivaldybių teisinę priežiūrą, turinti savo tarnybą ir veikianti pagal atskirą įstatymą, o ne pagal Vyriausybės pavedimus ar nurodymus. Seimui priėmus ginčijamą įstatymą buvo panaikinta savarankiška Vyriausybės atstovo institucija, numatyta atskirame Konstitucijos straipsnyje. Suteikus apskrities viršininkui priežiūrines Vyriausybės atstovo funkcijas sudaromos prielaidos Vyriausybei per apskrities viršininką daryti politinę įtaką savivaldybėms, išplėsti Vyriausybės įgaliojimus savivaldybių atžvilgiu ir varžyti Konstitucijoje laiduojamas savivaldybių teises.

Seimui priėmus ginčijamą nutarimą, į „A“ lygio valdininkų pareigybių sąrašą buvo įtrauktas apskrities viršininkas ir jo pavaduotojas, todėl apskrities viršininkas tampa priklausomas nuo politikų, vykdančių savo funkcijas, taip pat ir nuo valdančiosios politinės partijos. Vykdydamas teisinę savivaldybių priežiūrą, jis negalės būti objektyvus, jo sprendimams gali daryti įtaką politiniai, o ne teisiniai argumentai. Be to, į „A“ lygio valdininkų sąrašą įtraukus departamentų, tarnybų, inspekcijų ar kitų valstybės valdymo institucijų vadovus, šie, norėdami likti eiti savo pareigas, privalo paklusti vienai ar kitai šalį valdančiai politinei partijai ir valstybės tarnybos metu turi padėti politikui vykdyti jo politines funkcijas. Tai prieštarauja Konstitucijai ir Valdininkų įstatymui, kurio 6 straipsnyje nustatyta, kad „A“ lygio valstybės valdininkai yra tarnautojai, paskirti Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės, ir kiti pareigybių sąraše nurodyti tarnautojai, padedantys valstybės politikams vykdyti savo funkcijas. Išplėstas „A“ lygio valdininkų sąrašas prieštarauja ir Konstitucijos 35 straipsnio 2 daliai, kurioje nustatyta, kad niekas negali būti verčiamas priklausyti kokiai nors bendrijai, politinei partijai ar asociacijai. Toks sąrašo išplėtimas sudaro prielaidas valdininkams, norintiems eiti savo pareigas, paklusti valdančiosios partijos ar partijų koalicijos politiniams reikalavimams ir prieš savo valią susieti save su politine veikla.

Konstitucinis Teismas konstatavo, jog svarbiausias Vyriausybės atstovo uždavinys buvo tikrinti savivaldos institucijų priimamus teisės aktus siekiant užtikrinti, kad jie neprieštarautų Konstitucijai ir įstatymams, taip pat prižiūrėti, ar vykdomi Vyriausybės sprendimai. Vyriausybės atstovo skyrimo ir atleidimo tvarka, jo pavaldumas ir santykiai su Vyriausybe, vykdomų funkcijų pobūdis rodo, kad pagal galiojusį įstatymą Vyriausybės atstovas buvo savarankiška institucija, tiesiogiai pavaldi ir atskaitinga Vyriausybei. Apskrities valdymo įstatymo pataisų, kurios padarytos ginčijamu įstatymu, analizė leidžia teigti, kad svarbiausios Vyriausybės atstovo funkcijos, numatytos panaikintame įstatyme, buvo perduotos apskrities valdytojui, kurio pareigybė tuo pačiu įstatymu buvo pervardyta – jis tapo apskrities viršininku. Formaliai vertinant išeitų, kad pasikeitė tik priežiūrą vykdantis subjektas, tačiau konstitucinės normos savivaldybių veiklos administracinės priežiūros institutą apibrėžia atskirai, t. y. atskirose Konstitucijos 123 straipsnio dalyse. Be to, čia įsakmiai nurodoma jo įstatyminė forma. Tai reikėtų aiškinti kaip savivaldybių priežiūros instituto savarankiškumo akcentavimą ir su tuo susijusį reikalavimą šį institutą reglamentuoti atskiru įstatymu. Nereikėtų to laikyti tik tam tikru formalumu ar mažareikšmiu dalyku. Būtent įstatymo forma ir savarankiškas šio instituto reguliavimas, taip pat išsamus priežiūros įgaliojimų ir jų vykdymo tvarkos apibrėžimas yra traktuotini kaip Konstitucijoje tiesiogiai įtvirtintos sąlygos savivaldybių veiklos laisvei ir savarankiškumui užtikrinti. Taigi darytina išvada, kad savivaldybių veiklos administracinės priežiūros savarankiško konstitucinio instituto suliejimas su kitu institutu, o šiuo atveju – tiesioginis inkorporavimas į vietinį valdymą, neatitinka Konstitucijos.

Pareigybių priskyrimą „A“ lygiui pareigybių sąraše Vyriausybės teikimu tvirtina Seimas. Pabrėžtina, kad Seimas šiuo atveju nėra visiškai laisvas, nes jis privalo vadovautis Valdininkų įstatyme apibrėžtais kriterijais ir sąlygomis. Ginčijamas Seimo nutarimas nesprendžia priklausymo kokiai nors bendrijai, politinei partijai ar asociacijai klausimų. Jo punktuose yra nurodytos konkrečios pareigybės, kurios įrašomos į „A“ lygio valdininkų pareigybių sąrašą. Tai atitinka Valdininkų įstatymo 6 straipsnyje nustatytą formalųjį kriterijų, kuris yra būtinas skirstant valdininkus į „A“ ir „B“ lygius. Konstitucinėse normose nėra suformuluotų ir juridiškai apibrėžtų kriterijų, kuriais remiantis būtų galima teigti, kad vienos ar kitos pareigybės įrašymas į „A“ ar „B“ kategorijas yra pagrįstas ar ne. Tai – įstatymų leidėjo prerogatyva. Konstitucinis Teismas neturi pakankamo pagrindo teigti, kad ministerijos atstovas spaudai, ministerijos patarėjas, referentas, apskrities viršininkas, apskrities viršininko pavaduotojas nėra susiję su atitinkamais valstybės politikais ir nepadeda jiems vykdyti savo funkcijų. Todėl nėra pagrindo teigti, kad ginčijamas nutarimas prieštarauja Konstitucijai ir Valdininkų įstatymui. Tačiau ginčijamo nutarimo formuluotei, kurioje nėra išvardytos konkrečios pareigybės, o minimi tik galimi įvairių institucijų vadovų pavadinimai, trūksta bendro aiškumo. Nėra nurodytos konkrečios institucijos ar įstaigos, nėra nei baigto tų įstaigų sąrašo. Dėl tokio neapibrėžtumo negalima nustatyti ir konkrečių pareigybių ryšio su atitinkamais valstybės politikais ir spręsti, ar konkretūs tarnautojai padeda valstybės politikams vykdyti savo funkcijas. Tuo pagrindu darytina išvada, kad ginčijamo nutarimo 2 straipsnyje suformuluoto IV skirsnio 5 punktas prieštarauja Valdininkų įstatymo 6 straipsniui.

 

Tezės

Lietuvos administraciniuose vienetuose susiformavo dvi valdymo sistemos: savivaldos sistema, organizuojama žemesnės pakopos administraciniuose vienetuose (įstatyme įvardytuose savivaldybėmis), ir vietinio valdymo sistema, kurią aukštesnės pakopos vienetuose (apskrityse) organizuoja Vyriausybė.

Savivalda suponuoja tam tikrą veiklos laisvę ir savarankiškumą, nepriklausomumą nuo valstybės valdžios institucijų. Tačiau ši laisvė nėra beribė, o savarankiškumas nereiškia galimybės ignoruoti valstybės interesus. Todėl ypač svarbus yra savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principas. Vienu atveju tai reiškiasi valstybei įvairiais būdais ir formomis remiant savivaldybes, kitu – koordinuojant bendrus veiksmus, kai siekiama reikšmingų socialinių tikslų, trečiu – valstybei įstatymo apibrėžtomis formomis prižiūrint savivaldybių veiklą.

Vyriausybės atstovo skyrimo ir atleidimo tvarka, jo pavaldumas ir santykiai su Vyriausybe, vykdomų funkcijų pobūdis rodo, kad pagal galiojusį įstatymą Vyriausybės atstovas buvo savarankiška institucija, tiesiogiai pavaldi ir atskaitinga Vyriausybei.

Konstitucinės normos savivaldybių veiklos administracinės priežiūros institutą apibrėžia atskirai, t. y. atskirose Konstitucijos 123 straipsnio dalyse. Be to, čia įsakmiai nurodoma jo įstatyminė forma. Būtent įstatymo forma ir savarankiškas šio instituto reguliavimas, taip pat išsamus priežiūros įgaliojimų ir jų vykdymo tvarkos apibrėžimas yra traktuotini kaip Konstitucijoje tiesiogiai įtvirtintos sąlygos savivaldybių veiklos laisvei ir savarankiškumui užtikrinti.

Valstybės tarnybos santykius reguliuoja ir tarnautojų klasifikavimo pagrindus nustato Valdininkų įstatymas. „A“ lygio valstybės valdininkai „yra tarnautojai, paskirti Seimo, Prezidento, Vyriausybės, ir kiti pareigybių sąraše nurodyti tarnautojai“. Ši nuostata laikytina formaliuoju-juridiniu klasifikavimo pagrindu, nes iš esmės kalbama apie atitinkamų pareigybių įrašymą į vieną ar kitą sąrašą. Esminiu, t. y. funkciniu, klasifikavimo kriterijumi laikytina 6 straipsnio 2 dalies nuostata, susiejanti nurodytus tarnautojus su privaloma sąlyga: „padedantys valstybės politikams vykdyti savo funkcijas“.

Pareigybių priskyrimą „A“ lygiui pareigybių sąraše Vyriausybės teikimu tvirtina Seimas. Seimas šiuo atveju nėra visiškai laisvas, nes jis privalo vadovautis įstatyme apibrėžtais kriterijais ir sąlygomis.

Jeigu nenurodytos konkrečios institucijos ar įstaigos, nėra nei baigto tų įstaigų sąrašo, neįmanoma spręsti apie jų ryšį su atitinkamais valstybės politikais.

Jeigu nėra išvardytos konkrečios pareigybės, o minimi tik galimi įvairių institucijų vadovų pavadinimai, negalima nustatyti ir konkrečių pareigybių ryšio su atitinkamais valstybės politikais ir spręsti, ar konkretūs tarnautojai padeda valstybės politikams vykdyti savo funkcijas. Tuo pagrindu darytina išvada, kad Seimo nutarimo dalis, kurioje nustatytos pareigybės asmenų, tokiu būdu priskiriamų prie padedančių valstybės politikams vykdyti savo funkcijas, prieštarauja įstatymui.