Konstitucijos metai 2022
Titulinė skaidrė
Teismo sudėtis
Devizas
Vytis
En Fr

Dėl valstybės biudžeto lėšų skyrimo mokslo ir studijų institucijų mokslinei veiklai

 

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2020 m. gruodžio 7 d. nutarimas

DĖL VALSTYBĖS BIUDŽETO LĖŠŲ SKYRIMO MOKSLO IR STUDIJŲ INSTITUCIJŲ MOKSLINIAMS TYRIMAMS, EKSPERIMENTINEI PLĖTRAI IR MENO VEIKLAI PLĖTOTI TVARKOS

Santrauka

Šiuo nutarimu Konstitucinis Teismas, išnagrinėjęs bylą pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo prašymą, pripažino, kad:

– Mokslo ir studijų įstatymo (2016 m. birželio 29 d. redakcija) 75 straipsnio 2 dalies nuostata „Vyriausybės nustatyta tvarka“, 3 dalis (2017 m. liepos 11 d. redakcija) prieštarauja Konstitucijos 5 straipsnio 2 daliai, 40 straipsnio 3 daliai, 42 straipsnio 1, 2 dalims, 128 straipsnio 2 daliai, konstituciniams teisinės valstybės, valdžių padalijimo principams;

– Vyriausybės 2017 m. kovo 1 d. nutarimo Nr. 149 „Dėl Lietuvos Respublikos mokslo ir studijų įstatymo įgyvendinimo“ (su 2017 m. rugpjūčio 9 d. pakeitimais) (toliau – Vyriausybės 2017 m. kovo 1 d. nutarimas) 1.2 papunktis prieštarauja Konstitucijos 7 straipsnio 2 daliai, konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams;

– Vyriausybės 2017 m. kovo 1 d. nutarimo 3.6 papunktis prieštarauja Konstitucijos 5 straipsnio 2 daliai, 40 straipsnio 3 daliai, 42 straipsnio 1, 2 dalims, 128 straipsnio 2 daliai, konstituciniams teisinės valstybės, valdžių padalijimo principams;

– Vyriausybės 2017 m. kovo 1 d. nutarimu patvirtintas Valstybės biudžeto lėšų moksliniams tyrimams, eksperimentinei plėtrai ir meno veiklai plėtoti skyrimo mokslo ir studijų institucijoms tvarkos aprašas (2017 m. rugpjūčio 9 d. redakcija su visais pakeitimais) (toliau – Aprašas) prieštarauja Konstitucijos 5 straipsnio 2 daliai, 40 straipsnio 3 daliai, 42 straipsnio 1, 2 dalims, 128 straipsnio 2 daliai, konstituciniams teisinės valstybės, valdžių padalijimo principams.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nagrinėjo administracinę bylą, kurioje pareiškėjas Seimo narys prašė ištirti švietimo ir mokslo ministro įsakymų, kuriais sureguliuota kasmetinio mokslinių tyrimų ir eksperimentinės plėtros (toliau – MTEP) ir meno veiklos vertinimo ir kas penkerius metus vykdomo palyginamojo ekspertinio MTEP veiklos vertinimo tvarka, atitiktį Konstitucijai. Pareiškėjo administracinėje byloje nuomone, tiriamuose norminiuose administraciniuose aktuose numatyti nauji MTEP veiklos vertinimo kriterijai ir jie taikomi veiklai, vykdytai iki šių kriterijų paskelbimo. Šiuos aktus švietimo ir mokslo ministras priėmė įgyvendindamas, be kita ko, Vyriausybės 2017 m. kovo 1 d. nutarimą ir juo patvirtintą Aprašą.

Konstitucinis Teismas priminė, kad, kaip ne kartą jis yra konstatavęs, konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus teisėkūros subjektams: įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytas teisinis reguliavimas turi būti aiškus, suprantamas, neprieštaringas; teisės aktų galia turi būti nukreipta į ateitį, įstatymų ir kitų teisės aktų grįžtamoji galia neleidžiama (lex retro non agit), nebent teisės aktu būtų sušvelninama teisinių santykių subjekto padėtis ir kartu nebūtų pakenkiama kitiems teisinių santykių subjektams. Tai reiškia, kad negalima iš asmens reikalauti laikytis taisyklių, kurių jo veiklos metu nebuvo, todėl jis negalėjo žinoti būsimų reikalavimų. Teisės principas, kad paskelbti įstatymai galioja į ateitį ir neturi grįžtamosios galios, atsispindi Konstitucijos 7 straipsnio 2 dalyje, kurioje nustatyta, kad galioja tik paskelbti įstatymai, sąvoką „įstatymai“ aiškinant plečiamai, kaip apimančią ne tik įstatymo galią turinčius, bet ir kitus teisės aktus.

Konstitucinis Teismas taip pat ne kartą yra konstatavęs, kad konstitucinis teisinės valstybės principas atsispindi ir konstitucinį atsakingo valdymo principą įtvirtinančioje Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalyje, kurioje nustatyta, kad valdžios galias riboja Konstitucija. Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad, reguliuojant valstybės paramos mokslui ir studijoms klausimus, būtina paisyti iš Konstitucijos, be kita ko, konstitucinių teisinės valstybės, atsakingo valdymo principų, kylančio reikalavimo numatyti tinkamą vacatio legis, t. y. pakankamą laikotarpį, per kurį mokslo ir studijų institucijos galėtų tinkamai pasirengti įgyvendinti iš naujojo teisinio reguliavimo kylančius pakitusius reikalavimus mokslo ir studijų kokybei.

Konstitucinis Teismas yra konstatavęs ir tai, kad konstitucinis teisinės valstybės principas yra susijęs su Konstitucijoje, be kita ko, jos 5 straipsnio 2 dalyje, įtvirtintu konstituciniu valdžių padalijimo principu, kuris yra pagrindinis demokratinės teisinės valstybės organizacijos ir veiklos principas. Pagal šį principą, jeigu Konstitucijoje yra nustatyti konkrečios valstybės valdžios institucijos įgaliojimai, ši institucija negali šių įgaliojimų atsisakyti, jų perduoti kuriai nors kitai institucijai, kitos valstybės valdžios institucijos negali jų perimti, jie negali būti pakeisti ar apriboti įstatymu; Seimas neturi teisės pavesti Vyriausybei ar kuriai nors kitai institucijai įgyvendinti jo konstitucinės kompetencijos.

Iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos: draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, be kita ko, poįstatyminiais teisės aktais reguliuoti santykius, kurie turi būti reguliuojami tik įstatymais.

Šiame nutarime Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad pagal Konstituciją, be kita ko, jos 42 straipsnio 2 dalį, tokia valstybės paramos mokslui forma kaip valstybės biudžeto lėšų moksliniams tyrimams ir jų plėtrai skyrimas mokslo ir studijų institucijoms turi priklausyti nuo valstybės mokslo politikos prioritetų, kurie nustatomi atsižvelgiant į iš Konstitucijos kylančias Lietuvos valstybės funkcijas, Lietuvos visuomenei ir valstybei iškylančius tikslus ir uždavinius, valstybės finansines ir ekonomines galimybes. Valstybės paramos mokslui prioritetai turi įtakos pagal Konstituciją garantuojamų mokslo ir tyrimų laisvės (Konstitucijos 42 straipsnio 1 dalis) bei aukštųjų mokyklų autonomijos (Konstitucijos 40 straipsnio 3 dalis) įgyvendinimui. Konstitucinis Teismas pažymėjo ir tai, kad Konstitucijos 128 straipsnio 2 dalies nuostatos, kad valstybinio turto valdymo, naudojimo ir disponavimo tvarką nustato įstatymas, neatsiejamos nuo Konstitucijos 42 straipsnio 2 dalyje įtvirtinto įpareigojimo valstybei remti mokslą. Aiškindamas Konstitucijos 128 straipsnio 2 dalies nuostatas, Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad tik įstatymų leidėjas gali nustatyti svarbiausius valstybės turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo teisių turinio elementus.

Atsižvelgdamas į tai, Konstitucinis Teismas konstatavo, kad iš Konstitucijos, be kita ko, jos 40 straipsnio 3 dalies, 42 straipsnio 1, 2 dalių, 128 straipsnio 2 dalies, konstitucinio teisinės valstybės principo, kyla reikalavimas įstatymu nustatyti valstybės paramos mokslui, skiriant mokslo ir studijų institucijoms valstybės biudžeto lėšas moksliniams tyrimams ir jų plėtrai, svarbiausius elementus, be kita ko, šių institucijų mokslinės veiklos vertinimo sistemos pagrindus ir rezultatų vertinimo kriterijus, valstybės biudžeto lėšų skyrimo šioms reikmėms principus. Atsižvelgdamas į būtinumą teisėkūroje remtis specialiomis žiniomis ar specialia (profesine) kompetencija, įstatymų leidėjas gali pavesti Vyriausybei (ar jos įgaliotai institucijai) detalizuoti, sukonkretinti įstatyme įtvirtintą valstybės biudžeto lėšų moksliniams tyrimams ir jų plėtrai skyrimo mokslo ir studijų institucijoms teisinį reguliavimą, nustatyti jo įgyvendinimo tvarką, reglamentuoti procedūrinius mokslinės veiklos rezultatų nustatymo ir vertinimo aspektus.

Šiame nutarime Konstitucinis Teismas pabrėžė, kad pagal Konstituciją, be kita ko, jos 40 straipsnio 3 dalį, 42 straipsnio 1, 2 dalis, konstitucinį teisinės valstybės principą, nustatant mokslo ir studijų institucijų mokslinės veiklos rezultatų vertinimo kriterijus, lemiančius mokslo ir studijų institucijoms skiriamų valstybės biudžeto lėšų moksliniams tyrimams ir jų plėtrai dydį, turi būti paisoma reikalavimo šios veiklos reikšmingumą vertinti visų pirma pagal mokslo darbų naujumą, originalumą, fundamentalumą, įtaką naujų mokslinių tyrimų sričių ir (arba) krypčių formavimui, be kita ko, mokslo darbų perspektyvumą, produktyvumą, reikšmę iš Konstitucijos kylančioms Lietuvos valstybės funkcijoms, Lietuvos visuomenės ir valstybės tikslams ir uždaviniams, Lietuvos mokslo tarptautiniam autoritetui ir jo įtakai pažangiai atitinkamos mokslo srities (krypties) raidai už Lietuvos ribų. Mokslo darbų reikšmingumas ir jų vertė negali būti vertinami vien pagal formalius (kiekybinius) kriterijus (rodiklius), be kita ko, pagal jų paskelbimo šaltinį ar kalbą; tokių reikalavimų, kaip paskelbti mokslo darbus leidiniuose, kurie yra referuojami tarptautinėse duomenų bazėse, reikšmė sprendžiant dėl valstybės biudžeto lėšų moksliniams tyrimams ir jų plėtrai skyrimo mokslo ir studijų institucijoms negali būti neproporcingai didelė, t. y. nustačius tokius reikalavimus, taip pat turi būti nustatytos lygiavertės alternatyvos.

Konstitucinis Teismas konstatavo, kad Vyriausybės 2017 m. kovo 1 d. nutarimo 1.2.1 papunktyje nustatytu teisiniu reguliavimu numatyta 2015, 2016 metų universitetų ir institutų MTEP ir meno veiklos kasmetinį vertinimą atlikti pagal Apraše nustatytą tvarką, kuri vertinamaisiais metais (2015, 2016 metais) negaliojo, 2017 metų universitetų ir institutų MTEP ir meno veiklos kasmetinį vertinimą numatyta vykdyti 2018 metais pagal Apraše nustatytą tvarką, kuri įsigaliojo vertinamųjų 2017 metų antrojoje pusėje. Pažymėta, kad tokiu Vyriausybės 2017 m. kovo 1 d. nutarimo 1.2.1 papunktyje nustatytu teisiniu reguliavimu numatyta 2015, 2016, 2017 metų universitetų ir institutų MTEP ir meno veiklos kasmetinį vertinimą vykdyti (ir pagal jo rezultatus paskirstyti valstybės biudžeto lėšas universitetų ir institutų MTEP ir meno veiklai) iš esmės kitokia tvarka nei iki tol galiojusioji, inter alia pagal iš esmės kitokius kasmetinio vertinimo kriterijus nei nustatytieji ankstesniu teisiniu reguliavimu, galiojusiu vertinamaisiais metais. Kita vertus, Lietuvos mokslo tarybos (toliau – Taryba) praktika vertinant 2015 ir 2016 metų Lietuvos mokslo ir studijų institucijų mokslo (meno) darbus buvo priešinga Vyriausybės 2017 m. kovo 1 d. nutarimo 1.2.1 papunktyje nustatytam teisiniam reguliavimui: šie darbai buvo įvertinti 2017 metais pagal iki tol galiojusį mokslo (meno) darbų vertinimo teisinį reguliavimą, kuris vertinimo metu nebegalėjo būti taikomas.

Pagal ginčytą Vyriausybės 2017 m. kovo 1 d. nutarimo 1.2.2 papunktyje nustatytą ir su juo susijusį teisinį reguliavimą 2018 metais 2013–2017 metų universitetų ir institutų MTEP veiklos palyginamasis ekspertinis vertinimas turėjo būti vykdomas pagal Apraše nustatytą tvarką, t. y. pagal palyginamojo ekspertinio vertinimo kriterijus vertinant tokius su universitetų ir institutų MTEP veiklos kokybe, ekonominiu ir socialiniu poveikiu, perspektyvumu susijusius duomenis, kurie nebuvo vertinami pagal iki tol (t. y. vertinamaisiais 2013–2017 metais) galiojusį teisinį reguliavimą (juo apskritai nebuvo numatytas palyginamasis ekspertinis vertinimas). Taigi tokiu Vyriausybės 2017 m. kovo 1 d. nutarimo 1.2.2 papunktyje nustatytu teisiniu reguliavimu numatyta 2013–2017 metų universitetų ir institutų MTEP veiklos palyginamąjį ekspertinį vertinimą vykdyti (ir pagal jo rezultatus paskirstyti valstybės biudžeto lėšas universitetų ir institutų MTEP veiklai) pagal naujus, vertinamaisiais metais universitetams ir institutams nežinomus, jų MTEP veiklos vertinimo kriterijus.

Atsižvelgdamas į tai, Konstitucinis Teismas padarė išvadą, kad ginčytu Vyriausybės 2017 m. kovo 1 d. nutarimo 1.2 papunktyje nustatytu teisiniu reguliavimu nepaisyta iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylančio ir Konstitucijos 7 straipsnio 2 dalyje atsispindinčio reikalavimo, kad teisės aktų galia turi būti nukreipta į ateitį, jų grįžtamoji galia neleidžiama (lex retro non agit), konstitucinio teisinės valstybės principo suponuojamo reikalavimo teisės aktuose nustatyti aiškų, suprantamą, neprieštaringą teisinį reguliavimą, taip pat iš Konstitucijos, be kita ko, konstitucinių teisinės valstybės, atsakingo valdymo principų, kylančio reikalavimo reguliuojant mokslo ir studijų institucijų veiklos vertinimą, susijusį su valstybės parama mokslui ir studijoms, numatyti tinkamą vacatio legis – pakankamą laikotarpį mokslo ir studijų institucijoms tinkamai pasirengti pagal naują teisinį reguliavimą pakitusiems reikalavimams jų mokslinei veiklai.

Konstitucinis Teismas nutarime konstatavo, kad įstatymų leidėjas Mokslo ir studijų įstatymo 75 straipsnio 2 dalies nuostata „Vyriausybės nustatyta tvarka“, 3 dalimi (2017 m. liepos 11 d. redakcija) pavedė Vyriausybei nustatyti valstybės biudžeto lėšų MTEP ir meno veiklai plėtoti skyrimo mokslo ir studijų institucijoms tvarką. Pagal tokį teisinį reguliavimą Vyriausybei pavesta nustatyti inter alia valstybės paramos mokslui, skiriant mokslo ir studijų institucijoms valstybės biudžeto lėšas moksliniams tyrimams ir jų plėtrai, svarbiausius elementus, inter alia šių institucijų mokslinės veiklos vertinimo sistemos pagrindus ir rezultatų vertinimo kriterijus, valstybės biudžeto lėšų moksliniams tyrimams ir jų plėtrai skyrimo principus.

Atsižvelgdamas į tai, Konstitucinis Teismas padarė išvadą, kad tokiu, Mokslo ir studijų įstatymo 75 straipsnio 2 dalyje, 3 dalyje (2017 m. liepos 11 d. redakcija) įtvirtintu, teisiniu reguliavimu nepaisyta iš Konstitucijos, be kita ko, jos 40 straipsnio 3 dalies, 42 straipsnio 1, 2 dalių, 128 straipsnio 2 dalies, konstitucinio teisinės valstybės principo, kylančio reikalavimo įstatymu nustatyti valstybės paramos mokslui, skiriant mokslo ir studijų institucijoms valstybės biudžeto lėšas moksliniams tyrimams ir jų plėtrai, svarbiausius elementus, taip pat iš Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalies, konstitucinio teisinės valstybės principo kylančio draudimo pavesti Vyriausybei įgyvendinti Seimo konstitucinę kompetenciją – poįstatyminiais aktais reguliuoti tuos teisinius santykius, kurie pagal Konstituciją turi būti reguliuojami įstatymais.

Konstitucinis Teismas taip pat konstatavo, kad Apraše, kuris buvo patvirtintas Vyriausybės 2017 m. kovo 1 d. nutarimo 3.6 papunkčiu įgyvendinant Mokslo ir studijų įstatymo 75 straipsnio 2 dalyje, 3 dalyje (2017 m. liepos 11 d. redakcija) nustatytą pavedimą, įtvirtinta dvipakopė universitetų ir institutų MTEP veiklos vertinimo sistema ir nustatytas valstybės biudžeto lėšų paskirstymas pagal atitinkamas šios sistemos dalis – kasmetinio vertinimo ir palyginamojo ekspertinio vertinimo rezultatus (2, 4–6, 8–14, 16, 17 punktai). Pažymėta, kad Apraše taip pat nustatyti kiti valstybės biudžeto lėšų MTEP ir meno veiklai plėtoti paskirstymo universitetams ir institutams principai (15, 18–20 punktai), valstybės biudžeto lėšų skyrimo kolegijoms ir nevalstybiniams universitetams ir institutams tvarka (3, 7, 21, 22 punktai).

Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad Apraše (su visais pakeitimais) įtvirtintas teisinis reguliavimas nustatytas Vyriausybei įgyvendinant prieštaraujantį Konstitucijai pavedimą, įtvirtintą minėtoje Mokslo ir studijų įstatymo 75 straipsnio 2 dalies nuostatoje „Vyriausybės nustatyta tvarka“, šio straipsnio 3 dalyje (2017 m. liepos 11 d. redakcija). Todėl, vadovaudamasis iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylančiu reikalavimu paisyti bendrojo teisės principo ex injuria jus non oritur (neteisės pagrindu teisė neatsiranda) ir remdamasis tais pačiais argumentais, kuriais grindžiama išvada, kad Mokslo ir studijų įstatymo 75 straipsnio 2 dalies nuostata „Vyriausybės nustatyta tvarka“, šio straipsnio 3 dalis (2017 m. liepos 11 d. redakcija) prieštarauja Konstitucijos 5 straipsnio 2 daliai, 40 straipsnio 3 daliai, 42 straipsnio 1, 2 dalims, 128 straipsnio 2 daliai, konstituciniams teisinės valstybės, valdžių padalijimo principams, Konstitucinis Teismas konstatavo, kad šioms Konstitucijos normoms ir principams prieštarauja ir Vyriausybės 2017 m. kovo 1 d. nutarimo (su 2017 m. rugpjūčio 9 d. pakeitimais) 3.6 papunktis bei Aprašas (su visais pakeitimais).

Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad, įsigaliojus šiam Konstitucinio Teismo nutarimui, nebegalės būti taikoma inter alia Mokslo ir studijų įstatymo 75 straipsnio 3 dalis (2017 m. liepos 11 d. redakcija), kurioje nustatytas pavedimas Vyriausybei nustatyti valstybės biudžeto lėšų MTEP ir meno veiklai plėtoti skyrimo mokslo ir studijų institucijoms tvarką, taip pat šią tvarką nustatantis Aprašas (su visais pakeitimais); taip pat negalės būti taikomi visi teisės aktai, priimti įgyvendinant Aprašą, kuriuose reguliuojamas valstybės biudžeto lėšų MTEP ir meno veiklai skyrimas mokslo ir studijų institucijoms. Todėl, jeigu Konstitucinio Teismo nutarimas šioje byloje būtų oficialiai paskelbtas iškart po jo viešo paskelbimo Konstitucinio Teismo posėdyje, atsirastų valstybės biudžeto lėšų MTEP ir meno veiklai plėtoti skyrimo mokslo ir studijų institucijoms teisinio reguliavimo vakuumas, dėl to mokslo ir studijų institucijoms nebegalėtų būti skiriamos valstybės biudžeto lėšos MTEP ir meno veiklai plėtoti. Atsižvelgdamas į tai, kad valstybės biudžeto lėšų MTEP ir meno veiklai plėtoti skyrimo mokslo ir studijų institucijoms teisinio reguliavimo vakuumui pašalinti reikalingas tam tikras laikas ir reikiamų legislatyvinių sprendimų priėmimas yra susijęs su valstybės biudžeto planavimu, Konstitucinis Teismas nusprendė, kad šis Konstitucinio Teismo nutarimas Teisės aktų registre oficialiai skelbtinas 2021 m. liepos 1 d.

Konstitucinis Teismas yra atskleidęs iš Konstitucijos kylančios teisės aktų konstitucingumo ir jų taikymo padarinių teisėtumo prezumpcijos turinį: Konstitucijos 107 straipsnio 1 dalies nuostata, kad teisės aktas (jo dalis) negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai paskelbiamas Konstitucinio Teismo sprendimas, jog tas teisės aktas (jo dalis) prieštarauja Konstitucijai, reiškia, kad tol, kol Konstitucinis Teismas nėra oficialiai paskelbęs sprendimo, jog tam tikras teisės aktas (jo dalis) prieštarauja Konstitucijai, preziumuojama, kad tas teisės aktas (jo dalis) atitinka Konstituciją ir kad jo pagrindu atsiradę teisiniai padariniai yra teisėti.

Vadinasi, tai, kad šiame Konstitucinio Teismo nutarime konstatuota, jog Mokslo ir studijų įstatymo 75 straipsnio 2 dalies nuostata „Vyriausybės nustatyta tvarka“, 3 dalis (2017 m. liepos 11 d. redakcija), Vyriausybės 2017 m. kovo 1 d. nutarimo (su 2017 m. rugpjūčio 9 d. pakeitimais) 1.2, 3.6 papunkčiai ir šiuo nutarimu patvirtintas Aprašas (su visais pakeitimais) prieštarauja Konstitucijai, savaime nesuteikia pagrindo ginčyti iki Konstitucinio Teismo nutarimo oficialaus paskelbimo priimtų sprendimų dėl valstybės biudžeto lėšų MTEP ir meno veiklai plėtoti skyrimo mokslo ir studijų institucijoms teisėtumo.