LRKT 30
Titulinė skaidrė
Teismo sudėtis
Devizas
Vytis
En Fr

Dėl materialinės ministrų atsakomybės

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2018 m. kovo 8 d. nutarimas

DĖL MATERIALINĖS MINISTRŲ ATSAKOMYBĖS

Santrauka

Šiuo nutarimu Konstitucinis Teismas, išnagrinėjęs bylą pagal pareiškėjo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo prašymą, pripažino, kad Vyriausybės įstatymas tiek, kiek jame nenustatyta materialinė ministro atsakomybė už įgyvendinant vidaus administravimo įgaliojimus ministerijos, įstaigų prie ministerijos atžvilgiu, inter alia skiriant tarnybines nuobaudas, neteisėta kalta veika valstybės institucijai ar įstaigai padarytą tiesioginę materialinę žalą, neprieštarauja Konstitucijai.

Nutarime pažymėta, kad ministerijos yra specialios kompetencijos valstybės valdymo institucijos. Ministerija vykdo įstatymų ir kitų teisės aktų jai pavestos srities valstybės valdymo funkcijas ir šioje srityje įgyvendina valstybės politiką. Vykdydamos savo funkcijas, ministerijos neišvengiamai dalyvauja ne tik valdymo, bet ir kituose įvairaus pobūdžio (turtiniuose, darbo ir kt.) teisiniuose santykiuose. Ministerijos, vykdančios jai pavestos srities valstybės valdymo funkcijas ir šioje srityje įgyvendinančios valstybės politiką, veikloje esama ir veiklos, susijusios su vidaus administravimo funkcijų vykdymu.

Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad Konstitucijos 98 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta ministro kompetencija vadovauti ministerijai apima ir tam tikrus vidaus administravimo įgaliojimus ministerijos, ministerijai pavestai sričiai priskirtų įstaigų (įstaigų prie ministerijos) atžvilgiu, įskaitant teisę įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka pasirinkti ministerijos darbuotojus, ministerijai pavestai sričiai priskirtų įstaigų vadovus, priimti juos į darbą ir atleisti iš darbo, teisę taikyti jiems drausminio poveikio priemones, juos skatinti. Pagal Konstituciją negali būti nustatytas toks teisinis reguliavimas, kuriuo apskritai būtų užkirstas kelias ministrui vykdyti iš Konstitucijos 98 straipsnio 1 dalies nuostatos „ministras vadovauja ministerijai“ kylančius jo įgaliojimus, be kita ko, susijusius su ministerijos ir ministerijai pavestai sričiai priskirtų įstaigų vidaus administravimu, taip pat juo negali būti apribotos ministro, įgyvendinančio jam suteiktus konstitucinius įgaliojimus, galimybės veiksmingai kontroliuoti, kaip vykdomos ministerijai, kuriai jis vadovauja ir už kurios veiklą atsako, pavestos funkcijos, taip pat kitokia veikla, susijusi su pavestomis funkcijomis, inter alia vidaus administravimas.

Konstitucija yra valstybės valdžią ribojanti aukščiausioji teisė, joje yra įtvirtintas atsakingo valdymo principas, kuris suponuoja tai, kad visos valstybės institucijos ir pareigūnai turi vykdyti savo funkcijas vadovaudamiesi Konstitucija, teise, veikdami Tautos ir Lietuvos valstybės interesais, jie turi tinkamai įgyvendinti jiems Konstitucijos ir įstatymų suteiktus įgaliojimus. Iš Konstitucijos (be kita ko, jos 5 straipsnio 2, 3 dalių) kyla vienas iš viešosios valdžios institucijų ir pareigūnų veiklos principų – skaidrumo principas, suponuojantis atskaitingumą atitinkamai bendruomenei ir sprendimus priimančių pareigūnų atsakomybę už tuos sprendimus. Skaidrumas yra būtina prielaida užkirsti kelią piktnaudžiavimams valdžia, taigi ir būtina prielaida žmonėms pasitikėti viešosios valdžios institucijomis ir apskritai valstybe. Skaidrumas reiškia, be kita ko, tai, kad priimami sprendimai turi būti pagrįsti, aiškūs, kad juos, iškilus reikalui, būtų galima racionaliai motyvuoti; kiti asmenys turi turėti galimybę juos nustatytąja tvarka ginčyti. Taigi pagal Konstituciją (be kita ko, jos 5 straipsnio 2, 3 dalis, konstitucinį atsakingo valdymo principą) ministrai privalo tinkamai įgyvendinti Konstitucijos ir įstatymų jiems suteiktus vidaus administravimo įgaliojimus ministerijos, ministerijai pavestai sričiai priskirtų įstaigų atžvilgiu, be kita ko, priimti teisėtus ir pagrįstus sprendimus.

Konstitucijoje yra įtvirtinta ministrų politinė atsakomybė Seimui, Respublikos Prezidentui, Ministrui Pirmininkui už vadovavimą jiems pavestoms valdymo sritims. Konstitucijos 100 straipsnyje yra numatytas jų imunitetas taikant baudžiamąją atsakomybę ar suvaržant laisvę. Konstitucijoje nėra įtvirtinta kitų nuostatų, kuriomis būtų nustatytas išskirtinis, palyginti su kitais subjektais, kuriems teisinė atsakomybė taikoma įstatymo nustatytais bendraisiais pagrindais, ministrų statusas. Todėl nėra pagrindo teigti, kad pagal Konstituciją ministrams taikytinos kitokios teisinės atsakomybės taisyklės (išskyrus imunitetą taikant baudžiamąją atsakomybę ar suvaržant laisvę) negu kitiems asmenims. Kitoks Konstitucijos nuostatų aiškinimas, esą ministrams pagal Konstituciją taikytinas ir kitoks imunitetas nuo teisinės atsakomybės (išskyrus numatytąjį Konstitucijos 100 straipsnyje), būtų nesuderinamas su Konstitucijoje įtvirtinta valdžios atsakomybe visuomenei, jos 5 straipsnio 2, 3 dalių nuostatomis, konstituciniais atsakingo valdymo, teisinės valstybės principais, taip pat suponuotų Konstitucijos 29 straipsnio 2 dalyje draudžiamą privilegiją.

Konstitucijos 98 straipsnio 1 dalyje nustatyta ministro kompetencija vadovauti ministerijai suponuoja ministro asmeninę atsakomybę už ministerijos veiklą. Tokia atsakomybė reiškia jo asmeninę atsakomybę už visą savo veiklą, taigi ir už tinkamą jam suteiktų vidaus administravimo įgaliojimų ministerijos, ministerijai pavestai sričiai priskirtų įstaigų atžvilgiu (kaip antai atleisti ministerijos darbuotojus, taip pat ministerijai pavestai sričiai priskirtų įstaigų vadovus iš darbo) įgyvendinimą.

Iš Konstitucijos 30 straipsnio 2 dalies kyla asmens teisė reikalauti atlyginti neteisėtais veiksmais padarytą žalą. Neteisėtais veiksmais padarytos žalos atlyginimas – vienas pagrindinių pažeistų teisių ir laisvių gynimo būdų. Pagal Konstituciją (be kita ko, jos 5 straipsnio 3 dalį, 30 straipsnio 2 dalį, konstitucinį teisinės valstybės principą) asmeniui, dėl valstybės institucijų, pareigūnų neteisėtų veiksmų patyrusiam materialinę ir (arba) moralinę žalą, ši žala privalo būti atlyginta atsižvelgiant į įstatyme nustatytus protingus ir pagrįstus kriterijus jos dydžiui nustatyti. Ši valstybės pareiga aiškintina kaip apimanti ir jos prievolę atlyginti asmeniui ministro neteisėtais veiksmais, atliktais įgyvendinant vidaus administravimo įgaliojimus ministerijos, ministerijai pavestai sričiai priskirtų įstaigų atžvilgiu, padarytą materialinę ir (arba) moralinę žalą.

Konstitucinis Teismas pabrėžė, kad pagal Konstituciją, jeigu valstybės pareigūnai, įskaitant ministrus, netinkamai įgyvendindami Konstitucijos ir įstatymų jiems suteiktus įgaliojimus, neteisėtais veiksmais (neveikimu) padaro materialinę ir (arba) moralinę žalą asmenims, tokie jų veiksmai negali būti tapatinami su pačios valstybės (jos institucijų) veikimu (neveikimu), žalą padarę valstybės pareigūnai, įskaitant ministrus, turi nustatytąja tvarka atsakyti už savo veiksmus, dėl kurių atsirado žala. Šiame kontekste pažymėta ir tai, kad pagal Konstituciją valstybei nuosavybės teise priklausantis turtas turi būti tvarkomas taip, kad tarnautų bendrai tautos gerovei, visos visuomenės interesui; iš Konstitucijos nuostatų kyla reikalavimas tausoti valstybės turtą, jo nešvaistyti ir jį racionaliai tvarkyti. Taigi pagal Konstituciją, užtikrinant tinkamą visos visuomenės interesų paisymą, turi būti sudarytos prielaidos valstybei, įvykdžiusiai (per savo institucijas) konstitucinę pareigą atlyginti asmeniui jos institucijų, pareigūnų, įskaitant ministrus, neteisėtais veiksmais (neveikimu) padarytą materialinę ir (arba) moralinę žalą, gauti dėl to savo patirtų (visų ar dalies) praradimų atlyginimą iš Konstitucijos ir įstatymų jiems suteiktus įgaliojimus netinkamai įgyvendinusių valstybės pareigūnų, įskaitant ministrus. Tik taip užtikrinama, kad valstybei nuosavybės teise priklausantis turtas tarnaus bendrai tautos gerovei. Tuo tarpu tokių prielaidų nesudarius nebūtų užtikrinta tai, kad žalą padarę valstybės pareigūnai, įskaitant ministrus, nustatytąja tvarka atsakytų už savo veiksmus, taigi ir tai, kad žmonės pasitikėtų viešosios valdžios institucijomis ir apskritai valstybe.

Pareiškėjas Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo prašymą grindė iš esmės tuo, kad, atsižvelgiant į konstitucinį ministro statusą ir Konstitucijoje įtvirtintus jo įgaliojimus, įstatyme turi būti aiškiai ir konkrečiai apibrėžti teisiniai santykiai dėl materialinės ministro atsakomybės už atliekant ministerijos vidaus administravimą, be kita ko, skiriant tarnybines nuobaudas, neteisėta kalta veika valstybės institucijai ar įstaigai padarytą tiesioginę materialinę žalą. Toks teisinis reguliavimas, pareiškėjo nuomone, turėtų būti nustatytas Vyriausybės įstatyme, kuriame reglamentuojama ministrų kompetencija, atsakomybė ir atskaitomybė, tačiau jame tokio teisinio reguliavimo nėra įtvirtinta. Taigi pareiškėjas ginčijo ne Vyriausybės įstatyme įtvirtintą teisinį reguliavimą, o tai, kad jame nėra nustatyta tai, kas, jo nuomone, turėtų būti, – buvo keliamas legislatyvinės omisijos klausimas.

Konstitucinis Teismas priminė, kad teisės spraga, įskaitant legislatyvinę omisiją, visuomet reiškia, kad atitinkamų visuomeninių santykių teisinis reguliavimas apskritai nei eksplicitiškai, nei implicitiškai nėra nustatytas nei tam tikrame teisės akte (jo dalyje), nei kuriuose nors kituose teisės aktuose, tačiau poreikis tuos visuomeninius santykius teisiškai sureguliuoti yra, o legislatyvinės omisijos atveju tas teisinis reguliavimas turi būti nustatytas būtent tame teisės akte (būtent toje jo dalyje), nes to reikalauja kuris nors aukštesnės galios teisės aktas, be kita ko, pati Konstitucija. Tai, kad konkrečiame įstatyme (jo dalyje) nėra nustatyta specialaus tam tikriems santykiams reguliuoti skirto teisinio reguliavimo, anaiptol nereiškia, kad šioje srityje esama teisės spragos, įskaitant legislatyvinę omisiją, nes šie santykiai gali būti sureguliuoti bendrosiomis eksplicitinėmis arba implicitiškai nustatytomis eksplicitinį teisinį reguliavimą papildančiomis ir pratęsiančiomis normomis.

Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad Vyriausybės įstatyme įtvirtintu specialiuoju ministrų veiklos teisiniu reguliavimu nėra nustatyta materialinė ministrų atsakomybė, taip pat nenumatyta galimybė, sprendžiant klausimą dėl ministro neteisėtais veiksmais, atliktais įgyvendinant vidaus administravimo įgaliojimus ministerijos, įstaigų prie ministerijos atžvilgiu, be kita ko, skiriant tarnybines nuobaudas, valstybės institucijai ar įstaigai padarytos tiesioginės materialinės žalos atlyginimo, taikyti Darbo kodekse, Valstybės tarnybos įstatyme įtvirtintą teisinį reguliavimą. Tačiau pagal Konstituciją privalomas nustatyti teisinis reguliavimas, kuriuo būtų įtvirtinta valstybės, atlyginusios minėtais ministro neteisėtais veiksmais asmeniui padarytą žalą, teisė gauti dėl to savo patirtų praradimų (visų ar dalies) atlyginimą iš savo įgaliojimus netinkamai įgyvendinusio ministro, taip pat kuriuo būtų sudarytos prielaidos valstybei įgyvendinti minėtą savo teisę ir būtų nustatytos jos įgyvendinimo sąlygos, yra įtvirtintas Žalos, atsiradusios dėl valdžios institucijų neteisėtų veiksmų, atlyginimo ir atstovavimo valstybei ir Lietuvos Respublikos Vyriausybei įstatyme. Taigi pareiškėjo nurodytos legislatyvinės omisijos Vyriausybės įstatyme nėra. Konstatuota, kad ginčijamas teisinis reguliavimas neprieštarauja Konstitucijos 5 straipsnio 3 daliai, 30 straipsnio 2 daliai, konstituciniams atsakingo valdymo, teisinės valstybės principams.

Kartu konstatuota ir tai, kad nėra argumentų teigti, jog pagal visuminį teisinį reguliavimą materialinės atsakomybės už įgyvendinant vidaus administravimo įgaliojimus neteisėta kalta veika valstybės institucijai ar įstaigai padarytą tiesioginę materialinę žalą aspektu ministrai yra nepagrįstai išskiriami iš kitų įstaigų vadovų, t. y. kad ginčijamu teisiniu reguliavimu pažeidžiama Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalis.

Nutarime taip pat pabrėžta, jog Vyriausybės konstitucinio statuso ypatumai, susiję su valdžios vykdymu ir valstybės valdžių padalijimu, lemia tai, kad įstatymų leidėjas, siekdamas kuo labiau užtikrinti teisės sistemos nuoseklumą ir vidinę darną, savo diskreciją reguliuoti su Vyriausybės narių (Ministro Pirmininko ir ministrų) atsakomybe už jų veiksmais, atliktais įgyvendinant vidaus administravimo įgaliojimus, asmeniui padarytą žalą susijusius visuomeninius santykius galėtų įgyvendinti atitinkamą teisinį reguliavimą nustatęs, pavyzdžiui, Vyriausybės veiklai reguliuoti skirtame specialiame teisės akte – Vyriausybės įstatyme.