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Sur lʼélection et les attributions des maires de municipalités

Lʼarrêt de la Cour constitutionnelle de la République de Lituanie du 19 avril 2021

SUR LʼÉlection et LES attributions des maires DE MUNICIPALITÉS

Résumé 

Par cet arrêt, la Cour constitutionnelle, ayant examiné lʼaffaire à la suite dʼune demande introduite par le groupe des députés du Seimas en tant que requérant, a reconnu que les dispositions de la loi sur lʼautonomie locale et de la loi sur les élections aux conseils municipaux, concernant lʼélection et les attributions des maires de municipalités, étaient en contradiction avec lʼarticle 119 de la Constitution instaurant le cadre constitutionnel de lʼautonomie locale.

Ayant rappelé son obligation imposée par la Constitution de retirer de lʼordre juridique toutes les dispositions anticonstitutionnelles dont lʼopposition à la Constitution se manifeste dans une affaire de justice constitutionnelle en cause, outre les dispositions de la loi sur lʼautonomie locale attaquées par le requérant, la Cour constitutionnelle a apprécié, dans cet arrêt, dʼautres dispositions de cette loi et les dispositions de la loi sur les élections aux conseils municipaux connexes.

Les dispositions de lʼarticle 3, paragraphe 3, point 1, de la loi sur lʼautonomie locale « [...] qui est administrée par le membre du conseil municipal élu au suffrage direct uninominal conformément à la procédure établie par la loi sur les élections aux conseils municipaux de la République de Lituanie, à savoir le maire de la municipalité (ci-après – « maire »). Le maire est un chef de la municipalité exerçant les attributions qui lui sont conférées par la présente loi et une autre législation » ont étaient reconnues incompatibles avec lʼarticle 119, paragraphes 1, 2, 4, de la Constitution.

Les dispositions de lʼarticle 5, paragraphe 2, de la loi sur lʼautonomie locale énonçant que « Les fonctions de lʼautorité locale sont exercées, en vertu de la loi, par le conseil municipal et le maire dans lʼexercice de leurs attributions prévues par la loi. Les fonctions dʼadministration publique sont exercées, en vertu de la loi, par le conseil municipal, le maire, lʼautorité municipale exécutive (organes exécutifs), dʼautres chefs dʼétablissements et de services municipaux, des agents publics investis de droits de lʼadministration publique sur le territoire de la municipalité par des actes législatifs ou des décisions du conseil municipal », dans la mesure où, en vertu de ces dispositions, les fonctions de lʼautorité locale et dʼadministration publique sont exercées par le maire, ainsi que lʼarticle 20, paragraphe 2, de la présente loi conférant les attributions spécifiques à un maire, ont été déclarées contraires à lʼarticle 119, paragraphes 1 et 4, de la Constitution.

Les dispositions suivantes de la loi sur lʼautonomie locale ont été reconnues contraires à lʼarticle 119, paragraphes 1 et 2, de la Constitution :

– la disposition de lʼarticle 13, paragraphe 9, énonçant quʼ« En cas dʼégalité des voix (le vote ayant débouché sur une égalité de voix, lorsque le nombre de voix exprimées « pour » est égal au nombre combiné de voix « contre » et dʼabstentions), celle du maire est prépondérante » ;

– les dispositions de lʼarticle 19, paragraphe 1, énonçant que « Le maire est élu au suffrage direct pour la durée du mandat dʼun Conseil municipal » et « Seuls les citoyens de la République de Lituanie peuvent devenir maires et vice-maires » ;

– la disposition de lʼarticle 19, paragraphe 5 « sʼil perd la nationalité de la République de Lituanie » qui prévoit un motif de déchéance dʼattributions dʼun vice-maire.

Lʼarticle 19, paragraphe 7, de la loi sur lʼautonomie locale, qui prévoit que la perte de nationalité de la République de Lituanie constitue un motif de déchéance dʼattributions dʼun maire, a été déclaré contraire à lʼarticle 119, paragraphe 2, de la Constitution.

La Cour constitutionnelle a également déclaré que :

– la disposition de lʼarticle 1, paragraphe 3 « (sauf le membre du Conseil municipal – le maire) » et paragraphe 4, de la loi sur les élections aux conseils municipaux, à savoir les dispositions selon lesquelles le maire est élu au suffrage direct dans la circonscription uninominale couvrant la municipalité en son ensemble, sont en contradiction avec lʼarticle 119, paragraphes 1 et 2, de la Constitution ;

– la disposition de lʼarticle 2, paragraphe 2, de la loi sur les élections aux conseils municipaux énonçant quʼ« un citoyen de la République de Lituanie qui peut être élu membre dʼun Conseil municipal peut être élu maire de cette municipalité », à savoir lʼexigence de la nationalité de la République de Lituanie pour les personnes éligibles à un poste de maire, est en contradiction avec lʼarticle 119 , paragraphe 2, de la Constitution. 

Les dispositions constitutionnelles et la doctrine constitutionnelle officielle  

La Cour constitutionnelle a noté que lʼarticle 119 de la Constitution consacrait le droit à lʼautonomie locale garanti aux unités territoriales administratives de lʼÉtat visées par la loi, qui était exercé par les collectivités territoriales de ces unités administratives par lʼintermédiaire des conseils municipaux élus par celles-ci.

Lʼarticle 119, paragraphe 1, de la Constitution constitutionnelle définit des conseils municipaux en tant quʼorganes politiques représentatifs des collectivités territoriales des unités administratives, à savoir les autorités locales par lʼintermédiaire desquelles sʼeffectue lʼexercice du droit à lʼautonomie de ces collectivités, qui est garanti par la Constitution. Lʼarticle 119, paragraphe 2, de la Constitution prévoit les modalités de la constitution des conseils municipaux : ils sont élus par les collectivités territoriales des unités administratives concernées parmi leurs membres sur la base des principes dʼélections démocratiques.

Comme lʼa souligné la Cour constitutionnelle, quel que soit le système électoral des conseils municipaux retenu, le législateur doit respecter, dans le cadre de la réglementation des relations relatives aux élections des conseil municipaux par voie législative, les principes dʼélections démocratiques inscrits dans la Constitution. Lʼarticle 119, paragraphe 2, de la Constitution impose lʼobligation au législateur de respecter, entre autres, les exigences dʼéligibilité sur un pied dʼégalité, notamment de soumettre les candidats aux membres du conseil municipal aux conditions uniformes découlant de la Constitution et ne sʼy opposant pas. Contrairement à lʼexercice des droits du suffrage passif et actif aux élections du Seimas ou du Président de la République, lʼarticle 119, paragraphe 2, de la Constitution nʼimpose pas lʼobligation dʼavoir la nationalité de la République de Lituanie en vue dʼexercer les droits du suffrage passif et actif aux élections des conseils municipaux. Lʼarticle 119, paragraphe 2, de la Constitution dispose que lʼexercice des droits du suffrage passif et actif aux élections des membres des conseils municipaux est subordonné à une condition de résidence permanente des personnes, quelle que soit leur nationalité, dans une unité territoriale administrative respective de la République de Lituanie, ce qui constitue un fait juridique indispensable.

La Cour constitutionnelle a noté que lʼexercice du droit à lʼautonomie locale sʼeffectuait moyennant la représentation démocratique. Lʼun des principes de la démocratie représentative est lʼégalité du mandat (statut) des membres des organes politiques représentatifs, ce qui implique lʼégalité des droits et des obligations des membres des organes concernés. La Constitution instaure ce principe en déterminant le statut constitutionnel dʼun député du Seimas en tant que représentant du peuple ayant un mandat libre ; ce principe est également visé à lʼarticle 119, paragraphes 1 et 2, de la Constitution, consacrant le statut constitutionnel des membres du conseil municipal en tant que représentants de la collectivité territoriale concernée, ayant un mandat de cette collectivité.

La Cour constitutionnelle a souligné que le principe de lʼégalité du mandat (statut) des membres des conseils municipaux en tant que représentants de la collectivité territoriale concernée, inscrit à lʼarticle 119, paragraphes 1 et 2, de la Constitution, impliquait que tous les membres dʼun conseil municipal jouissaient du statut constitutionnel uniforme, quʼils soient élus selon un système électoral unique (proportionnel ou majoritaire) ou selon des systèmes électoraux différents (en cas où le législateur opte pour le système dit « mixte » dʼélection des membres des conseils municipaux). Il sʼensuit que la Constitution, entre autres, son article 119, paragraphes 1 et 2, prévoit que chaque membre du conseil municipal représente la collectivité territoriale concernée dans son ensemble, tous les membres du conseil municipal sont égaux, ils doivent pouvoir participer aux activités du conseil municipal sur un pied dʼégalité, entre autres, avoir des droits dʼéligibilité sur un pied dʼégalité à un poste dans le conseil municipal, ainsi que des droits de vote égaux dans la prise de décision du conseil municipal ; le principe de lʼégalité du mandat (statut) entre des membres du conseil municipal nʼest pas en soi violé par la règle de la représentation politique proportionnelle dans les unités structurelles internes (sous-unités) du conseil municipal, ainsi que par le fait que les membres du conseil municipal désignés à certains postes au sein du conseil municipal peuvent acquérir des droits et des responsabilités supplémentaires en vertu de la loi. La Constitution, entre autres, lʼarticle 119, paragraphes 1 et 2, ne prévoit aucune exception au principe de lʼégalité du mandat (statut) des membres des conseils municipaux, à savoir aucun membre des conseils municipaux ne peut se voir attribuer un statut particulier.

La Constitution, entre autres, son article 119, paragraphes 1 et 4, prévoit deux types dʼautorités municipales, telles que les conseils municipaux (organes représentatifs) et les organes exécutifs responsables devant les conseils municipaux. Il ressort de lʼarticle 119, paragraphe 4, de la Constitution les particularités des organes exécutifs municipaux, telles que le fait de les constituer par une décision prise par le conseil municipal, la responsabilité devant le conseil municipal qui les a constitués et lʼexercice des fonctions exécutives, à savoir lʼexécution directe des lois et décisions du gouvernement et du conseil municipal. Lʼarticle 119, paragraphes 1 et 2, de la Constitution ne prévoit pas lʼinstitution du chef de la municipalité en tant que collectivité de lʼunité territoriale administrative de l’État. Lʼarticle 119, paragraphes 1 et 2, de la Constitution nʼinstituent pas un poste de chef du conseil municipal élu au suffrage direct par la collectivité territoriale respective et lʼarticle 119, paragraphe 4, de la Constitution ne prévoit pas dʼorganes exécutifs municipaux autres que ceux constitués par le conseil municipal, entre autres, dʼorganes exécutifs élus au suffrage direct par la collectivité territoriale concernée.

Dès lors, faute dʼune modification respective de lʼarticle 119 de la Constitution conformément à la procédure établie par la Constitution, il nʼest pas possible dʼinstituer une autorité municipale et de lʼadministration publique unipersonnelle élue au suffrage direct par la collectivité territoriale concernée (notamment, une institution dʼun maire), entre autres, chargée de lʼexécution directe des décisions du gouvernement et du conseil municipal. La Cour constitutionnelle a noté quʼen cas de révision de lʼarticle 119 de la Constitution, il est nécessaire de respecter les principes de lʼautonomie locale consacrés dans la Constitution, entre autres, les principes de la démocratie représentative, la responsabilité des organes exécutifs devant lʼorgane représentatif (conseil municipal), la suprématie du conseil municipal sur les autres autorités municipales, etc.

La Cour constitutionnelle a également noté que le principe fondamental de la démocratie qui était inscrit dans la Constitution et qui ne saurait être infirmé par aucun amendement constitutionnel, impliquait un changement démocratique des autorités unipersonnelles et la restriction du pouvoir unipersonnel. Ainsi, lʼinstauration par la Constitution dʼune autorité municipale et dʼadministration publique unipersonnelle (organe exécutif) (dénomée, entre autres, le « maire ») directement élue par la collectivité territoriale respective requerrait également la détermination du nombre de mandats que la même personne pourrait exercer en occupant ces fonctions électives. En outre, compte tenu des intérêts nationaux et publics, la Constitution peut soumettre à lʼexigence de nationalité de la République de Lituanie les personnes souhaitant être élues à un poste dans une telle autorité municipale unipersonnelle. 

Lʼévaluation de la constitutionnalité des dispositions de la loi sur l'autonomie locale et de la loi sur les élections aux conseils municipaux 

En interprétant la réglementation énoncée à lʼarticle 3, paragraphe 3, point 1, de la loi sur lʼautonomie locale, lue en combinaison avec la réglementation énoncée à lʼarticle 5, paragraphe 2 et lʼarticle 20, paragraphe 2, de ladite loi, la Cour constitutionnelle a noté que ladite réglementation disposait quʼun maire était considéré non seulement comme un membre et un chef de lʼautorité représentative municipale, à savoir du conseil municipal, mais également comme un organe municipal unipersonnel distinct du conseil municipal, à savoir un chef de la municipalité en tant quʼunité territoriale administrative de lʼÉtat établie par la loi, entre autres, sa collectivité, investi des pouvoirs en matière dʼadministration locale et publique qui lui avaient été conférés par la loi.

La Cour constitutionnelle a constaté que la réglementation attaquée énoncée à lʼarticle 3, paragraphe 3, point 1, de la loi sur lʼautonomie locale, avait institué un organe municipal (le membre du conseil municipal, à savoir le maire de la municipalité), qui nʼétait pas prévu par la Constitution, entre autres, son article 119, paragraphes 1 et 4 ; cet organe nʼest ni un organe représentatif (conseil municipal) ni un organe exécutif ou autre organe municipal constitué par la décision prise par le conseil municipal, à savoir un chef dʼun conseil municipal élu directement par la collectivité territoriale locale concernée et un chef de la municipalité en tant que collectivité dʼune unité territoriale administrative de lʼÉtat. Ladite réglementation devrait être considérée comme violant le principe de lʼégalité du mandat (statut) des membres des conseils municipaux en tant que représentants de la collectivité territoriale concernée, inscrit à lʼarticle 119, paragraphes 1 et 2, de la Constitution, qui implique lʼuniformité constitutionnelle du statut de tous les membres du conseil municipal, entre autres, leur participation égale aux activités du conseil municipal, entre autres, le droit dʼélégibilité sur un pied dʼégalité à un poste au conseil municipal.

La Cour constitutionnelle a noté que la réglementation énoncée à lʼarticle 3, paragraphe 3, point 1, de la loi sur lʼautonomie locale est liée à la disposition de lʼarticle 19, paragraphe 1 énonçant que « Le maire est élu au suffrage direct pour la durée du mandat dʼun conseil municipal ». Lʼarticle 3, paragraphe 3, point 1, de la loi sur lʼautonomie locale dispose que le maire, entre autres, est le membre particulier du conseil municipal, à savoir le chef du conseil municipal. Au vu de ce qui précède, la disposition attaquée de lʼarticle 19, paragraphe 1, de la loi sur lʼautonomie locale doit être interprétée en ce sens quʼelle détermine un mode exceptionnel dʼélection à un poste de chef dʼun conseil municipal : le chef du conseil municipal, qui est également membre du conseil municipal, est élu non par les membres du conseil municipal, mais par la collectivité municipale. Ladite réglementation devrait également être considérée comme violant le principe de lʼégalité du mandat (statut) des membres des conseils municipaux en tant que représentants de la collectivité territoriale concernée, qui était inscrit à lʼarticle 119, paragraphes 1 et 2, de la Constitution.

Ayant apprécié la disposition de lʼarticle 13, paragraphe 9, de la loi sur lʼautonomie locale, en vertu de laquelle le vote des membres du conseil municipal présents à la réunion ayant débouché sur une égalité de voix dans la prise de décisions du conseil municipal, celle du maire est prépondérante, la Cour constitutionnelle a relevé que cette disposition avait conféré à un membre du conseil municipal, à savoir à un maire en tant que chef du conseil municipal élu au suffrage direct par la collectivité municipale dans son ensemble, un droit exclusif de vote prépondérant dans la prise de décisions du conseil municipal, dont ne disposent pas dʼautres membres du conseil municipal. Ladite réglementation a également été déclarée contraire au principe de lʼégalité du mandat (statut) des membres des conseils municipaux en tant que représentants de la collectivité territoriale concernée, inscrit à lʼarticle 119, paragraphes 1 et 2, de la Constitution, qui implique lʼuniformité de statut constitutionnel de tous les membres du conseil municipal, entre autres, leurs droits égaux de participer aux activités du conseil municipal, entre autres, le droit de vote égal dans la prise de décision du conseil municipal.

La Cour constitutionnelle a noté que les dispositions de lʼarticle 3, paragraphe 3, point 1, de la loi sur lʼautonomie locale introduisant les éléments du statut juridique du maire étaient liées à lʼarticle 1, paragraphes 3 et 4, de la loi sur les élections aux conseils municipaux déterminant le mode exceptionnel dʼélection à un poste dʼun maire en tant que lʼun des membres du conseil municipal et son chef. De ce point de vue, cette réglementation est identique à la réglementation énoncée dans les dispositions de lʼarticle 3, paragraphe 3, point 1 et lʼarticle 19, paragraphe 1, de la loi sur lʼautonomie locale et elle devrait être considérée comme violant le principe de lʼégalité du mandat (statut) des membres des conseils municipaux en tant que représentants de la collectivité territoriale concernée, qui était inscrit à lʼarticle 119, paragraphes 1 et 2, de la Constitution.

La Cour constitutionnelle a également noté que le mode exceptionnel dʼélection à un poste dʼun maire prévu à lʼarticle 3, paragraphe 3, point 1, de la loi sur lʼautonomie locale était lié aux exigences imposées à un maire et aux motifs de déchéance de son mandat visés dans la présente loi.

Lʼarticle 19, paragraphe 1, de la loi sur lʼautonomie locale impose une exigence supplémentaire de nationalité de la République de Lituanie aux personnes pouvant être élues membres des conseils municipaux, à savoir à un poste de maire, ainsi quʼune exigence supplémentaire aux membres élus du conseil municipal qui peuvent être désignés par le conseil municipal à un poste de vice-maire. La Cour constitutionnelle a souligné que lʼarticle 119, paragraphe 2, de la Constitution ne subordonnait pas à une telle exigence lʼexercice du droit du suffrage passif aux élections aux conseils municipaux.

À cet égard, la Cour constitutionnelle a constaté que la réglementation énoncée dans la disposition de lʼarticle 19, paragraphe 1, de la loi sur lʼautonomie locale prévoyant que seuls les citoyens de la République de Lituanie pouvaient devenir maires, ainsi que dans le disposition dudit article, paragraphe 7, prévoyant la déchéance des attributions du maire et du mandat du membre du conseil municipal en cas de perte de la nationalité de la République de Lituanie, nʼavait pas respecté lʼexigence dʼéligibilité sur un pied dʼégalité consistant à soumettre les candidats aux membres du conseil municipal aux conditions uniformes découlant de la Constitution et nʼy opposant pas, qui avait été imposée par lʼarticle 119, paragraphe 2, de la Constitution.

Sur la base des mêmes arguments, il a été constaté que la disposition de lʼarticle 2, paragraphe 2, de la loi sur les élections aux conseils municipaux soumettant les personnes qui peuvent être élues membres des conseils municipaux, à savoir à un poste de maire, à une exigence supplémentaire de nationalité de la République de Lituanie, était en contradiction avec lʼarticle 119, paragraphe 2, de de la Constitution.

La Cour constitutionnelle a également constaté que la réglementation énoncée dans la disposition de lʼarticle 19, paragraphe 1, de la loi sur lʼautonomie locale prévoyant que « seuls les citoyens de la République de Lituanie peuvent devenir vice-maires », ainsi que dans la disposition du même article, paragraphe 5, prévoyant que le mandat du vice-maire prend fin si en cas de la perte de la nationalité de la République de Lituanie, nʼavait pas respecté le principe de lʼégalité du mandat (statut) des membres des conseils municipaux en tant que représentants de la collectivité territoriale concernée, tel quʼinscrit à lʼarticle 119, paragraphes 1 et 2, de la Constitution, qui impliquait le statut constitutionnel uniforme de tous les membres du conseil municipal, entre autres, leurs droits égaux de participer aux activités du conseil municipal, entre autres, le droit égal dʼêtre élus à un poste au conseil municipal.

Après avoir apprécié les dispositions attaquées de lʼarticle 5, paragraphe 2, de la loi sur lʼautonomie locale, qui instaurent une institution dʼun maire en tant quʼorgane municipal unipersonnel distinct du conseil municipal investi des pouvoirs en matière dʼadministration locale et publique qui lui ont été conférés par la loi, entre autres, pour lʼexercice des activités exécutives, telles que lʼexécution des actes législatifs, entre autres, des lois, des arrêtés gouvernementaux et des décisions des conseils municipaux, la Cour constitutionnelle a constaté que ces dispositions instituaient également une autorité municipale qui nʼétait pas visée à lʼarticle 119, paragraphes 1 et 4, de la Constitution, ainsi que lesdites dispositions nʼavaient pas respecté lʼexigence, découlant de lʼarticle 119, paragraphe 4, de la Constitution, de ne pas attribuer les pouvoirs, normalement conférés aux organes exécutifs, aux membres des organes représentatifs municipaux, à savoir des conseils municipaux.

Sur la base des mêmes arguments, la Cour constitutionnelle a également reconnu que la réglementation globale énoncée à lʼarticle 20, paragraphe 2, de la loi sur lʼautonomie locale précisant les attributions du maire, en vertu de laquelle le maire se voyait conférer non seulement les pouvoirs du chef du conseil municipal, mais aussi les pouvoirs en matière dʼadministration locale et publique qui étaient distincts des pouvoirs du conseil municipal, notamment en vue dʼexercer des activités exécutives, était en contradiction avec lʼarticle 119, paragraphes 1 et 4, de la Constitution.

Sur lʼentrée en vigueur de lʼarrêt de la Cour constitutionnelle

La Constitution et la loi sur la Cour constitutionnelle disposent que la plupart des dispositions de la loi sur lʼautonomie locale et de la loi sur les élections aux conseils municipaux ne sauraient être applicables à compter de la date de la publication officielle de cet arrêt de la Cour constitutionnelle. Par conséquent, la publication officielle de lʼarrêt de la Cour constitutionnelle dans cette affaire immédiatement après son prononcé public à lʼaudience de la Cour constitutionnelle donnerait lieu à lʼapparition dʼun vide juridique et dʼune incertitude dans la réglementation concernant lʼautonomie locale, perturbant en général le fonctionnement du système dʼautonomie locale et du gouvernement de lʼÉtat. Vu quʼun certain délai est nécessaire pour combler le vide juridique et lʼincertitude juridique sur le plan de la réglementation concernant lʼautonomie locale, la Cour constitutionnelle a décidé que cet arrêt devrait être publié dans le registre des actes législatifs dʼici le 3 mai 2023.

La Cour constitutionnelle a noté que, si le législateur décidait de créer un organe dʼadministration publique municipale (exécutif) unipersonnel (dénommé, entre autres, le « maire ») élu directement par la collectivité territoriale concernée, il devrait procéder à cet effet à une révision de lʼarticle 119 de la Constitution et cela devrait être effectué avant lʼentrée en vigueur dudit arrêt de la Cour constitutionnelle.