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Sur la procédure d’adoption des actes du Gouvernement

Lʼarrêt de la Cour constitutionnelle de la République de Lituanie du 7 juin 2021

Sur la procÉdure dʼadoption des actes du gouvernement

Résumé

Par cet arrêt, après avoir examiné l᾽affaire sur la demande introduite par le groupe des députés du Seimas, la Cour constitutionnelle a reconnu lʼarrêté gouvernemental N0 1038 du 16 octobre 2019 portant modification de lʼarrêté du Gouvernement de la République de Lituanie n° 99 du 28 janvier 2003 sur lʼapprobation des règles relatives à la déduction des frais de mission des revenus (ci-après – « Arrêté gouvernemental du 16 octobre 2019 ») était, quant à la procédure de son adoption, en contradiction avec lʼarticle 94, point 2, de la Constitution, avec les principes constitutionnels de lʼÉtat de droit et de gouvernance responsable, lʼarticle 38, paragraphe 2 et lʼarticle 40, paragraphe 1, de la loi sur le Gouvernement, et lʼarticle 3, paragraphe 2, points 4 et 5 et lʼarticle 7, paragraphe 2 et lʼarticle 9, paragraphe 1, de la loi sur le cadre législatif.

La Cour constitutionnelle a constaté quʼaprès la modification du point 2.5 de lʼarrêté gouvernemental du 28 janvier 2003 par lʼarrêté gouvernemental attaqué du 16 octobre 2019, le coefficient par lequel le salaire minimum mensuel ou le taux horaire minimum devait être multiplié, aux fins du calcul du montant de lʼindemnité journalière considérée comme indemnité de frais de mission à lʼétranger, était passé de 1,3 à 1,65. Selon lʼappréciation de la Cour constitutionnelle, la valeur du coefficient constitue un élément essentiel de la réglementation énoncée dans ledit point, déterminant le niveau de la rémunération suite à la fixation duquel lʼindemnité journalière versée à un salarié détaché à lʼétranger est exonérée de lʼimpôt sur le revenu des personnes physiques et affecte donc les intérêts tant du salarié que de lʼemployeur.

La Cour constitutionnelle a établi les faits suivants pertinents dans lʼappréciation de la conformité de lʼarrêté gouvernemental du 16 octobre 2019, quant à la procédure de son adoption, avec la Constitution et la législation susmentionnée :

– le projet de lʼarrêté gouvernemental prévoyant lʼaugmentation du coefficient de 1,3 à 1,65 élaboré par le ministère des finances a été enregistré dans le système dʼinformation sur les actes législatifs le 16 octobre 2019 en tant que composante du portefeuille de projets dʼactes législatifs conjointement avec le projet de base de lʼarrêté gouvernemental sur la soumission du projet de la loi de lʼapprobation des indicateurs financiers du budget de l’État et des budgets municipaux de la République de Lituanie pour 2020 et des projets dʼactes législatifs connexes au Seimas de la République de Lituanie, à savoir en tant que projet dʼacte législatif lié à un projet du budget de lʼÉtat pour 2020 ;

– des lettres de coordination du projet de lʼarrêté gouvernemental du 7 octobre 2019 portant modification de lʼarrêté du Gouvernement de la République de Lituanie n° 99 du 28 janvier 2003 sur lʼapprobation des règles relatives à la déduction des frais de mission des revenus et fixant le coefficient 1,5 ont été publiées dans le système dʼinformation sur les actes législatifs dans le cadre de la soumission du projet de lʼarrêté gouvernemental attaqué ;

– il résulte du document d’accompagnement du projet de lʼarrêté gouvernemental concernant la fixation du coefficient 1,5 et des conclusions et propositions présentées par les autorités et les établissements que la soumission des conclusions a été requise en urgence dans un délai de 5 jours ouvrables au motif que les projets se rapportaient à un projet de la loi de lʼapprobation des indicateurs financiers du budget de l’État et des budgets municipaux pour 2020 ;

– le projet de lʼarrêté gouvernemental attaqué a été présenté à la réunion du Gouvernement qui a eu lieu le jour même de son enregistrement dans le système dʼinformation sur les actes législatifs (à savoir le 16 octobre 2019) et a été adopté lors de cette réunion ;

– le système dʼinformation sur les actes législatifs ne contient ni données sur la soumission du projet de lʼarrêté gouvernemental attaqué enregistré le 16 octobre 2019 à des fins de coordination par les autorités intéressées, ni données sur les conclusions présentées par le Cabinet du Premier ministre, ni donnés sur le projet de lʼarrêté gouvernemental sur la fixation du coefficient 1,5 enregistré le 7 octobre 2019 dans le système dʼinformation sur les actes législatifs, ni données sur la conformité du projet de lʼarrêté gouvernemental du 16 octobre 2019 aux lois, aux arrêtés gouvernementaux et aux prescriptions techniques juridiques.

Après avoir apprécié ces faits, la Cour constitutionnelle a constaté que la soumission en urgence du projet de lʼarrêté gouvernemental sur la fixation du coefficient à 1,5 à des fins de coordination par les autorités concernées dont la compétence s’étend à un projet dʼacte législatif respectif, ainsi quʼaux autres personnes intéressées, nʼavait pas respecté lʼobligation figurant au point 18 du règlement intérieur du Gouvernement de soumettre des projets dʼactes législatifs aux autorités concernées à des fins de coordination au plus tard deux mois avant la date de soumission du projet dʼacte législatif au Gouvernement, lʼobligation imposée par le point 27 du règlement intérieur du Gouvernement aux entités présentant des conclusions de soumettre leurs conclusions sur les projets dʼactes législatifs qui leur avaient été soumis dans un délai de 10 jours ouvrables, et lʼobligation imposée par le point 271 du règlement intérieur du Gouvernement de prévoir en faveur des personnes intéressées un délai dʼau moins 10 jours ouvrables pour la soumission de leurs commentaires et propositions concernant les projets dʼactes législatifs.

La Cour constitutionnelle a relevé que ladite soumission en urgence du projet de lʼarrêté gouvernemental sur la fixation du coefficient à 1,5 à des fins de coordination par les autorités concernées dans un délai de 5 jours ouvrables au motif que les projets dʼactes législatifs se rapportaient au projet de la loi de lʼapprobation des indicateurs financiers du budget de l’État et des budgets municipaux de la République de Lituanie pour 2020 ne saurait être fondée sur les circonstances imprévues visées au point 28 du règlement intérieur du Gouvernement, en présence desquelles les autorités pouvaient demander de soumettre en urgence des conclusions concernant un projet dʼacte législatif, vu que ledit point ne retient pas comme circonstance imprévue une seule soumission dʼactes législatifs relatifs à un projet de budget de lʼÉtat pour lʼannée suivante. La Cour constitutionnelle a également constaté le non-respect des prescriptions énoncées aux points 18, 27 et 271 du règlement du Gouvernement en ce qui concerne la soumission du projet de lʼarrêté gouvernemental attaqué sur la fixation du coefficient 1,65 enregistré le 16 octobre 2019 dans le système dʼinformation sur les actes législatifs au Gouvernement pour examen, son approbation par le Gouvernement et lʼadoption de lʼarrêté gouvernemental du 16 octobre 2019 attaqué le même jour. Compte tenu du fait que la valeur du coefficient était un élément essentiel de la réglementation introduite par lʼarrêté du gouvernement attaqué, la Cour constitutionnelle a souligné que, contrairement à ce quʼont affirmé les représentants de la partie concernée, le simple fait que le projet de lʼarrêté gouvernemental sur la fixation du coefficient à 1,5 élaboré et publié dans le système dʼinformation des actes législatifs par le ministère des finances le 7 octobre 2019, avait été coordonné avec dʼautres autorités intéressées et les personnes intéressées ne signifiait pas que le projet de lʼarrêté gouvernemental du 16 octobre 2019 sur la fixation du coefficient à 1,65 avait été coordonné avec lesdites autorités et personnes.

Ayant apprécié le fait que le système dʼinformation sur les actes législatifs ne contient ni données sur les conclusions présentées par le Cabinet du Premier ministre, ni sur le projet de lʼarrêté gouvernemental sur la fixation du coefficient 1,5 enregistré le 7 octobre 2019 dans le système dʼinformation sur les actes législatifs, ni sur le projet de lʼarrêté gouvernemental attaqué sur la fixation du coefficient 1,65 enregistré le 16 octobre 2019 dans le système dʼinformation sur les actes législatifs, la Cour constitutionnelle a constaté que lʼexigence énoncée aux articles 44 et 45 du règlement intérieur du Gouvernement pour le Cabinet du Premier ministre dʼévaluer des projets dʼactes législatifs soumis au Gouvernement dans le cadre de lʼadoption de lʼarrêté gouvernemental du 16 octobre 2019 nʼavait pas été respectée.

Étant donné que les dispositions susmentionnées du règlement du Gouvernement ont été méconnues dans le cadre de lʼadoption de lʼarrêté gouvernemental attaqué du 16 octobre 2019, la Cour constitutionnelle a également constaté le non-respect de lʼexigence énoncée à lʼarticle 38, paragraphe 2 et à lʼarticle 40, paragraphe 1, de la loi sur le Gouvernement, de coordonner, conformément à la procédure établie dans le règlement intérieur du Gouvernement, les projets dʼactes législatifs soumis au Gouvernement avec les autres autorités dont la compétence couvre un projet dʼun acte législatifs respectif, ainsi quʼavec les autres personnes intéressées visées dans le règlement intérieur du Gouvernement. 

La Cour constitutionnelle a également constaté le non-respect, dans le cadre de lʼadoption de lʼarrêté gouvernemental attaqué du 16 octobre 2019, du principe dʼouverture et de transparence de la procédure législative consacré à lʼarticle 3, paragraphe 2, point 4, de la loi sur le cadre législatif, selon lequel, entre autres, la procédure législative devait être publique, les décisions législatives liées à lʼintérêt général devaient être portées à la connaissance du public avec la possibilité de sʼimpliquer dans la prise de décisions, le public et les groupes dʼintérêt devaient être autorisés à soumettre des propositions réglementaires à tous les stades du processus législatif, ainsi que du principe dʼeffectivité de la procédure législative inscrit audit paragraphe, point 5, prévoyant, entre autres, lʼobligation dʼévaluer toutes les alternatives réglementaires possibles et de choisir la meilleure, ainsi quʼadopter des mesures législatives dans des délais raisonnables. En même temps, lʼexigence énoncée à lʼarticle 9, paragraphe 1, de la loi sur le cadre législatif, de se référer aux principes dʼouverture, de transparence et dʼefficacité de la procédure législative dans le cadre de lʼélaboration des projets dʼactes législatifs, ainsi que lʼexigence imposée par lʼarticle 7, paragraphe 2, de cette loi, aux entités chargées dʼélaborer et adopter des projets dʼactes législatifs sur des questions essentielles de rendre ces projets dʼactes législatifs et lʼévaluation des propositions reçues de la part des personnes concernées accessibles en temps utile au public afin de lui permettre dʼaffecter le contenu des projets dʼactes législatifs respectifs et de créer les conditions préalables à une meilleure évaluation des conséquences positives et négatives de la réglementation envisagée et des coûts de lʼapplication de cette réglementation.

La Cour constitutionnelle a relevé que le non-respect de lʼobligation de coordination du projet dʼacte législatif soumis au Gouvernement avec dʼautres autorités dans le cadre de lʼadoption de lʼarrêté gouvernemental attaqué du 16 octobre 2019 ne pouvait se fonder sur les cas exceptionnels visés à lʼarticle 38, paragraphe 2, de la loi sur le Gouvernement, où la non‑adoption immédiate dʼun projet dʼacte législatif aurait des conséquences négatives pour la sécurité et la stabilité nationales et publiques, étant donné que ces cas exceptionnels nʼincluaient pas une simple soumission dʼactes législatifs relatifs à un projet de budget de lʼÉtat pour lʼannée suivante.

En appréciant la conformité de lʼarrêté gouvernemental attaqué du 16 octobre 2019, quant à son adoption, avec la Constitution, la Cour constitutionnelle a constaté que, dans le cadre de lʼadoption de cet arrêté, le Gouvernement avait méconnu son devoir découlant de la Constitution, entre autres, de son article 94, point 2, et du principe constitutionnel de lʼÉtat de droit, de légiférer dans le respect des règles de la procédure législative, entre autres, dʼobserver la législation en vigueur établissant la procédure dʼadoption des actes législatifs et les règles législatives instaurées par les arrêtés du Gouvernement lui-même, ainsi que les exigences de publicité et de transparence des procédures législatives, imposées par le principe constitutionnel de gouvernance responsable.

La Cour constitutionnelle a rappelé que le principe constitutionnel de lʼÉtat de droit impliquait, entre autres, lʼobligation de respecter les règles de la procédure législative dans le cadre du processus législatif, ainsi que celles qui avaient été instaurées par le législateur concerné lui-même ; dans le cadre de lʼadoption dʼactes législatifs, ni aucun stade, ni aucune règle de la procédure législative prévus dans la législation ne sauraient être ignorés. Le principe constitutionnel de gouvernance responsable, lu en combinaison avec lʼimpératif obligeant des établissements publics dʼêtre au service du peuple, tel quʼinscrit à lʼarticle 5, paragraphe 3, de la Constitution, impose lʼobligation, entre autres, aux autorités exerçant le pouvoir public, de respecter les exigences de publicité et de transparence des procédures législatives. Le respect de ces exigences dans le cadre de lʼadoption dʼactes législatifs constitue une condition essentielle de la confiance du public en lʼÉtat et en droit et de la responsabilité des pouvoirs publics envers la société. Il donne lieu à une implication du public dans le processus de prise de décision liée aux intérêts publics, entre autres, en permettant dʼaccéder aux actes législatifs en cours dʼélaboration et aux autres informations pertinentes.

La Cour constitutionnelle a également constaté que la Constitution, entre autres, son article 94, point 2, disposait que le Gouvernement devait observer la législation en vigueur, y compris celle qui établissait la procédure dʼadoption des actes législatifs, dans le cadre de la procédure législative ; au cas contraire, il sʼagirait de la remise en cause du principe constitutionnel de lʼÉtat de droit imposant la hiérarchie des actes législatifs et de lʼarticle 94, point 2, de la Constitution, en vertu duquel le Gouvernement agit, entre autre, à titre exécutif.

Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a noté que lʼimpératif de la cohésion sociale était inscrit dans la Constitution ; il découle de la Constitution lʼobligation pour lʼÉtat dʼassurer la coopération des parties à une relation de travail sur la base du partenariat social et de protéger les droits des employés. En vertu de la Constitution, entre autres, le principe constitutionnel de gouvernance responsable, lu en combinaison avec lʼimpératif obligeant des établissements publics dʼêtre au service du peuple, tel quʼinscrit à lʼarticle 5, paragraphe 3, de la Constitution et de lʼimpératif constitutionnel de la cohésion sociale, les exigences dʼouverture et de transparence des procédures législatives impliquent lʼobligation pour les autorités exerçant le pouvoir de lʼÉtat, dʼimpliquer les partenaires sociaux – syndicats et organisations dʼemployeurs – dans le processus législatif, entre autres, de mener des consultations avec les partenaires sociaux sur les projets dʼactes législatifs en cours de lʼélaboration (entre autres, par lʼintermédiaire des établissements créés à cet effet) dans le cadre de lʼadoption des actes législatifs régissant les relations de travail et les questions de politique socio-économique y afférentes. Le respect de ces exigences fait naître la confiance du public en lʼÉtat et en droit et constitue une condition de la responsabilité des autorités publiques envers la société.

Compte tenu du fait que la publication officielle de lʼarrêt de la Cour constitutionnelle rendu dans cette affaire immédiatement après son prononcé lors de lʼaudience de la Cour constitutionnelle, créerait une lacune et une incertitude dans la réglementation relative à lʼorganisation des activités de certains opérateurs économiques, ce qui pourrait entraîner des conséquences négatives pour les activités des opérateurs économiques concernés et les droits de leurs employés, ainsi que du fait que le comblement dʼune lacune et la dissipation dʼune incertitude prennent du temps, la Cour constitutionnelle a décidé que cet arrêt de la Cour constitutionnelle sera officiellement publié au registre des actes législatifs le 3 janvier 2022 prochain.