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Sur le bien-fondé de la révocation du directeur de lʼOffice alimentaire et vétérinaire national de son poste

Lʼarrêt de la Cour constitutionnelle de la République de Lituanie du 11 décembre 2020

SUR LE BIEN-FONDÉ DE LA RÉVOCATION DU DIRECTEUR DE LʼOFFICE ALIMENTAIRE ET VÉTÉRINAIRE NATIONAL DE SON POSTE

Résumé

Par cet arrêt, après avoir examiné l᾽affaire sur la demande introduite par la Cour administrative suprême de Lituanie de statuer sur la question de savoir si la révocation du directeur de lʼOffice alimentaire et vétérinaire national (lit. Valstybinė maisto ir veterinarijos tarnyba, ci-après – « VMVT ») Jonas Milius de ses fonctions faisait lʼobjet de désapprobation raisonnable de son rapport dʼactivité, la Cour constitutionnelle a reconnu que lʼarrêté du Gouvernement N °960 du 28 septembre 2016 sur la révocation de M. Jonas Milius du poste de directeur de lʼOffice alimentaire et vétérinaire (ci-après – « Arrêté du Gouvernement du 28 septembre 2016 ») nʼétait pas (nʼavait été pas) en contradiction avec la Constitution et lʼarticle 291, paragraphe 9, point 7 (sa version du 3 juin 2010) de la loi sur le gouvernement.

La Cour constitutionnelle rappelle que conformément à la Constitution, entre autres, son article 5, paragraphes 2 et 3, et aux principes constitutionnels de gouvernance responsable et de lʼÉtat de droit, les autorités exerçant la puissance publique ne peuvent pas excéder les pouvoirs qui leur sont conférés par la Constitution et les lois dans lʼexercice de leurs fonctions et sont tenues, entre autres, dʼadopter des réglementations légitimes et raisonnables (celles-ci doivent être claires, justifiées, fondées sur les dispositions législatives de rang supérieur etc.) dans lʼexercice de ces pouvoirs.

Dans cet arrêt, il a été également rappelé quʼune personne ayant exercé le droit dʼaccès à la fonction publique inscrit à lʼarticle 33, paragraphe 1, de la Constitution, devait être loyale envers lʼÉtat et agir de sorte à ne pas susciter de doutes quant à sa loyauté envers lʼÉtat et sa crédibilité, que les citoyens puissent avoir confiance légitime en agents publics (fonctionnaires) et que la fonction publique soit qualifiée et susceptible de remplir les tâches qui lui ont été assignées, entre autres, en prévenant les abus de pouvoir et la corruption dans la fonction publique ; la Constitution dispose quʼun agent public doit dûment remplir ses fonctions en vertu de la Constitution et de la loi. En vue dʼinstaurer la confiance légitime des citoyens envers les agents publics, il est nécessaire dʼassurer un contrôle démocratique public des activités exercées par des agents publics et garantir leur responsabilité envers la société, en faisant en sorte que les agents publics violant la Constitution et la loi, privilégiant leurs intérêts privés ou lʼintérêt de groupe par rapport aux intérêts publics, ainsi que discréditant lʼautorité de lʼÉtat par leurs actions puissent être révoqués de leurs fonctions.

Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle note que la Constitution, entre autres, son article 33, paragraphe 1 et son article 94, point 3 disposent que le législateur, disposant dʼun certain pouvoir d’appréciation discrétionnaire quant à la réglementation différenciée des relations de travail dans la fonction publique, peut prendre en considération les particularités du statut juridique des établissements gouvernementaux et de leurs chefs, entre autres, les particularités relevant de la compétence des établissements gouvernementaux de mettre en œuvre les politiques dʼÉtat dans les domaines de la gouvernance qui leur ont été confiés, et peut déterminer les motifs de révocation des chefs dʼétablissements gouvernementaux, lorsque le gouvernement émet un avis négatif sur lʼactivité du chef de lʼétablissement gouvernemental et / ou les activités de lʼétablissement quʼil dirige dans la mise en œuvre des politiques de lʼÉtat dans le domaine de la gouvernance concerné.

La Cour constitutionnelle réitère, comme elle l’a déjà relevé dans ses actes antérieurs, que la réglementation énoncée dans la loi sur le gouvernement, entre autres, son article 291 (sa version du 3 juin 2010), paragraphe 9, point 7 et paragraphe 11, disposait que le rapport dʼactivité du directeur du VMVT, en tant que responsable de la direction de cet office, avait été considéré comme le compte rendu auprès du gouvernement, entre autres, en ce qui concerne la participation de lʼétablissement gouvernemental quʼil dirigait dans lʼélaboration et dans la mise en œuvre des politique de lʼÉtat en matière vétérinaire, et lʼappréciation de ce rapport dʼactivité, quant à lʼélaboration et à la mise en œuvre des politiques de lʼÉtat en matière vétérinaire, se rapportait directement à la compétence de cet agent public, à savoir du chef de lʼétablissement gouvernemental dʼexercer ses fonctions ; lʼarticle 291 (sa version du 3 juin 2010), paragraphe 9, point 7, de la loi sur le gouvernement énonçait lʼun des motifs de révocation dʼun chef dʼétablissement gouvernemental, à savoir, lorsque le gouvernement nʼapprouve pas le rapport dʼactivité de celui-ci, à savoir émet une appréciation négative en ce qui concerne lʼactivité du chef concerné et / ou les activités de lʼétablissement quʼil dirige.

Dans le cadre de lʼappréciation de lʼarrêté du Gouvernement contesté du 28 septembre 2016 en ce qui concerne la question de savoir si le directeur du VMVT Jonas Milius avait été révoqué de ses fonctions suite à la désapprobation justifiée de son rapport dʼactivité, la Cour constitutionnelle a noté que la Constitution, entre autres, son article 5, paragraphes 2 et 3, les principes constitutionnels de gouvernance responsable et de lʼÉtat de droit ou lʼarticle 291 (sa version du 3 juin 2010), paragraphe 9, point 7, de la loi sur le gouvernement nʼimposaient pas au gouvernement lʼobligation dʼindiquer, dans son arrêté sur la révocation du chef de lʼétablissement gouvernemental, les motifs détaillés fondant lʼadoption de lʼarrêté concerné, entre autres, fondant lʼévaluation négative de lʼactivité du chef de lʼétablissement gouvernemental et / ou de lʼétablissement quʼil dirige en cas de désapprobation de son rapport dʼactivité. Lesdits motifs peuvent ressortir des travaux préparatoires concernant lʼarrêté gouvernemental sur la révocation du chef de lʼétablissement gouvernemental de ses fonctions suite à la désapprobation de son rapport dʼactivité, entre autres, des circonstances factuelles de lʼadoption dudit arrêté, ainsi que dʼautres éléments de preuve soumis ou recueillis par une juridiction au cours de la procédure (y compris devant la Cour constitutionnelle) concernant la validité de cet arrêté gouvernemental.

La Cour constitutionnelle a constaté que, comme il ressortait des éléments de ce dossier de justice constitutionnelle, le gouvernement avait pris en considération toutes les données disponibles, sur la base desquelles il pouvait apprécier le rapport dʼactivité du directeur du VMVT Jonas Milius, y compris trois circonstances importantes qui étaient connues du directeur du VMVT Jonas Milius, avant dʼexprimer sa désapprobation à lʼégard du rapport dʼactivité du directeur du VMVT Jonas Milius et avant dʼémettre, en même temps, un avis négatif sur son activité et sur les activités du VMVT quʼil dirigeait.

Premièrement, lʼanalyse des risques de corruption, soumise par le Service des enquêtes spéciales (lit. Specialiųjų tyrimų tarnyba, ci-après – « STT »), dans certains domaines de lʼactivité exercée par le VMVT (ci-après – « Analyse des risques de corruption ») a démontré que les domaines de la surveillance des prescriptions obligatoires prévues par les dispositions législatives, réglementaires et administratives régissant les activités du VMVT en matière de sécurité, de qualité alimentaire, dʼétiquetage des denrées alimentaires et autres, du contrôle interne de ladite surveillance, ainsi que les domaines de la procédure d’infraction à ces prescriptions et dʼapplication de mesures administratives aux opérateurs économiques étaient exposés aux risques de corruption dus aux facteurs de risques de corruption différents indiqués dans ladite analyse et liés aux activités exercées par le VMVT, y compris le VMVT de Vilnius ; il a été noté dans lʼanalyse des risques de corruption que les déficiences décelées dans lʼactivité du VMVT pouvaient être considérées comme un facteur limitant lʼefficacité du système de contrôle interne du VMVT, quʼelles pouvaient montrer lʼinsuffisance de ce système, ainsi que créer les conditions permettant aux inspecteurs du VMVT dʼabuser de leurs pouvoirs à lʼégard dʼopérateurs économiques individuels en leur imposant les exigences disproportionnées ou discriminatoires et quʼil pouvait en résulter dʼautres facteurs de risques de corruption.

Deuxièmement, lʼexistence de lacunes dans la gestion des risques de corruption identifiées dans lʼanalyse des risques de corruption a été en principe reconnue dans le rapport dʼactivité du directeur du VMVT Jonas Milius. Toutefois, le directeur du VMVT Jonas Milius nʼa pas pris en compte de toutes les propositions soumises par le STT, entre autres, il nʼa pas pris en compte des propositions de renforcement des procédures de contrôle interne dans le VMVT de Vilnius afin de garantir la soumission des opérateurs économiques aux contrôles de portée uniforme et non discriminatoires dans le projet de plan dʼaction qui a été présenté dans ce rapport pour mettre en œuvre les propositions présentées dans lʼanalyse des risques de corruption. Le directeur du VMVT Jonas Milius a été informé que la non-prise en considération des propositions présentées dans lʼanalyse des risques de corruption pouvait conduire à une évaluation négative de son rapport dʼactivité et, partant, à une évaluation négative de son activité et des activités du VMVT dirigé par lui en général.

Troisièmement, le gouvernement a pris en considération des informations fournies par le STT révélant les relations entre le directeur du VMVT Jonas Milius et le député du Seimas Petras Gražulis, à la demande duquel le directeur du VMVT Jonas Milius sʼest impliqué dans le règlement des problèmes liés au fonctionnement de Judex, UAB, entre autres, en acceptant dʼorganiser une réunion du député du Seimas Petras Gražulis et dʼune représentante de Judex, UAB avec le chef du bureau régional de Kaliningrad du Service fédéral de surveillance vétérinaire et phytosanitaire de la Fédération de Russie. La Cour constitutionnelle a noté que la Constitution ne permettait pas à un député du Seimas lʼutilisation de son mandat libre en vue dʼun gain personnel ou dʼun gain personnel de ses parents proches ou dʼautres personnes ou dans leur intérêt personnel ou collectif. Ainsi, le directeur du VMVT Jonas Milius devait être au courent que M. Petras Gražulis, en tant que député du Seimas, ne pouvait agir dans lʼintérêt dʼune entreprise quelconque en vertu de la Constitution ; par conséquent, aucune demande du député du Seimas Petras Gražulis incompatible avec le statut constitutionnel dʼun député du Seimas, y compris sa demande dʼassistance pour défendre des intérêts commerciaux de Judex, UAB nʼa pu être satisfaite. Le directeur du VMVT Jonas Milius savait que la révélation des faits concernant ses relations susmentionnées quʼil entretenait avec le député du Seimas Petras Gražulis pour lʼaider à représenter les intérêts commerciaux de Judex, UAB pouvait servir de base à lʼévaluation négative de son rapport dʼactivité et, partant, pour lʼévaluation négative de son activité et des activités du VMVT quʼil dirigeait en général.

Eu égard aux éléments de fait issus de cette affaire de justice constitutionnelle, la Cour constitutionnelle a constaté que le gouvernement avait des motifs de douter de la compétence du directeur du VMVT Jonas Milius dʼexercer dûment ses fonctions conformément à la Constitution et à la loi et de sa crédibilité pour garantir le fonctionnement du VMVT afin de mettre en œuvre de manière appropriée la politique dʼÉtat dans le domaine de la gouvernance de lʼÉtat confié au VMVT. Ainsi, la Cour constitutionnelle a également constaté que le gouvernement avait des motifs de douter de la fiabilité du rapport dʼactivité présenté par le directeur du VMVT Jonas Milius et des motifs pour sʼy opposer suite à lʼévaluation négative de lʼactivité de Jonas Milius et des activités du VMVT quʼil dirigeait.

Selon la Cour constitutionnelle, contrairement à ce quʼavait déclaré le requérant (qui nʼavait pas apprécié toutes les circonstances factuelles qui avaient été prises en considération par le gouvernement avant dʼexprimer sa désapprobation à lʼégard du rapport dʼactivité du directeur du VMVT Jonas Milius et avant dʼémettre, en même temps, un avis négatif sur son activité et sur les activités du VMVT quʼil dirigeait), il nʼy avait aucune raison de dire que lʼarrêté gouvernemental contesté du 28 septembre 2016 sur la révocation de M. Jonas Milius du poste de directeur du VMVT suite à la désapprobation de son rapport dʼactivité nʼa pas été rationnellement motivée et injustifié. Par conséquent, il a été constaté dans lʼarrêt que, dans le cadre de lʼadoption de son arrêté du 28 septembre 2016, le gouvernement a observé la Constitution, entre autres, son article 5, paragraphes 2 et 3, les principes constitutionnels de la gouvernance responsable et de lʼÉtat, tout en tenant compte de lʼexigence selon laquelle le gouvernement, dans lʼexercice de ses fonctions et dans lʼexercice des pouvoirs qui lui ont été conférés par la Constitution et les lois, doit adopter des réglementations justifiées, à savoir claires et rationnellement motivés ; le gouvernement nʼa pas non plus méconnu lʼexigence découlant de lʼarticle 291 (sa version du 3 juin 2010), paragraphe 9, point 7, de la loi sur le gouvernement, selon laquelle le chef dʼun établissement gouvernemental peut être révoqué de ses fonctions, surtout lorsque le gouvernement nʼapprouve pas le rapport dʼactivité présenté par ce chef de lʼétablissement gouvernemental, à savoir lorsque le gouvernement émet un avis négatif sur son activité et / ou les activités de lʼétablissement quʼil dirige.

La Cour constitutionnelle a déjà relevé quʼil découlait lʼobligation pour lʼÉtat de la Constitution, entre autres, la disposition de son article 5, paragraphe 3, selon laquelle les autorités publiques sont au service du peuple, de son article 33, paragraphe 1, du concept constitutionnel de la fonction publique, ainsi que des principes constitutionnels de la transparence et la publicité de la fonction publique, de prendre toutes les mesures possibles pour prévenir la corruption et les abus de pouvoir dans la fonction publique. Dans ce contexte, la Cour constitutionnelle a noté que lʼarrêté gouvernemental contesté devrait être considérée comme une mesure efficace pour prévenir la corruption et les abus de pouvoir dans la fonction publique, prévoyant la révocation des fonctionnaires dont la crédibilité et la compétence dʼexercer ses fonctions suscitaient des doutes raisonnables et dont les actions pouvaient discréditer l’autorité de l’État.

Ainsi, la Cour constitutionnelle a conclu que lʼarrêté gouvernemental du 28 septembre 2016 était légitime (comme lʼavait déclaré lʼarrêt de la Cour constitutionnelle du 2 mars 2018) et justifié, car il nʼétait pas (nʼavait été pas) en contradiction avec lʼarticle 5, paragraphes 2 et 3, de la Constitution, les principes constitutionnels de gouvernance responsable et de lʼÉtat de droit, ainsi quʼavec lʼarticle 291 (sa version du 3 juin 2010), paragraphe 9, point 7, de la loi sur le gouvernement.