La Cour constitutionnelle de la République de Lituanie-1
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Concernant la procédure de lʼaffectation des crédits budgétaires de lʼÉtat aux établissements scientifiques et dʼétudes à des fins de recherche, de développement expérimental et de développement des activités artistiques

Lʼarrêt de la Cour constitutionnelle de la République de Lituanie du 7 décembre 2020

CONCERNANT LA PROCÉDURE DE LʼAFFECTATION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES DE LʼÉTAT AUX ÉTABLISSEMENTS SCIENTIFIQUES ET DʼÉTUDES À DES FINS DE RECHERCHE, DE DÉVELOPPEMENT EXPÉRIMENTAL ET DE DÉVELOPPEMENT DES ACTIVITÉS ARTISTIQUES

Résumé 

Par cet arrêt, après avoir examiné lʼaffaire sur la demande introduite par la Cour administrative suprême de Lituanie, la Cour constitutionnelle a reconnu que:

– la disposition « en application de la procédure établie par le Gouvernement » de lʼarticle 75, paragraphe 2 et le même article, paragraphe 3 (sa version du 11 juillet 2017), de la loi sur les science et les études (sa version du 29 juin 2016) étaient en contradiction avec lʼarticle 5, paragraphe 2, lʼarticle 40, paragraphe 3, lʼarticle 42, paragraphes 1 et 2 et lʼarticle 128, paragraphe 2, de la Constitution, ainsi quʼavec les principes constitutionnels de lʼÉtat de droit et de la séparation des pouvoirs ;

– le point 1.2 de lʼarrêté du Gouvernement N149 du 1 mars 2017 (tel que modifié le 9 août 2017) portant exécution de la loi de la République de Lituanie sur les sciences et les études (ci-après – « Arrêté du Gouvernement du 1 mars 2017 ») était en contradiction avec lʼarticle 7, paragraphe 2, de la Constitution et les principes constitutionnels de lʼÉtat de droit et de gouvernance responsable ;

– le point 3.6 de lʼarrêté du Gouvernement du 1 mars 2017 était en contradiction avec lʼarticle 5, paragraphe 2, lʼarticle 40, paragraphe 3, lʼarticle 42, paragraphes 1 et 2, lʼarticle 128, paragraphe 2, de la Constitution, ainsi quʼavec les principes constitutionnels de lʼÉtat de droit et de la séparation des pouvoirs ;

– la description de la procédure de lʼaffectation des crédits budgétaires de lʼÉtat de la République de Lituanie aux établissements scientifiques et dʼétudes à des fins de recherche scientifique, de développement expérimental et de développement dʼactivités artistiques (sa version du 9 août 2017 avec toutes les modification y apportées) (ci-après – « Description »), telle quʼapprouvée par lʼarrêté du Gouvernement du 1 mars 2017, était en contradiction avec lʼarticle 5, paragraphe 2, lʼarticle 40, paragraphe 3, lʼarticle 42, paragraphes 1 et 2, lʼarticle 128, paragraphe 2, de la Constitution, ainsi quʼavec les principes constitutionnels de lʼÉtat de droit et de la séparation des pouvoirs.

La Cour administrative suprême de Lituanie était saisie dʼune procédure administrative dans laquelle le requérant, député du Seimas, avait demandé dʼexaminer la constitutionnalité des arrêtés du ministre de lʼéducation et des sciences régissant la procédure dʼévaluation annuelle de la recherche, du développement expérimental (ci-après – « R-D ») et des activités artistiques et la procédure dʼexpertise comparative des activités de R-D menée tous les cinq ans. Selon le requérant dans lʼaffaire administrative, les actes administratifs réglementaires en cause prévoyaient de nouveaux critères dʼévaluation des activités de R-D qui sʼappliquaient aux activités exercées avant la publication de ces critères. Ces actes ont été adoptés par le ministre de lʼéducation et des sciences en exécution, entre autres, de lʼarrêté du Gouvernement du 1 mars 2017 et en application de la description approuvée par celui-ci.

La Cour constitutionnelle a rappelé que, comme elle lʼavait déjà répété à plusieurs reprises, que le principe constitutionnel de lʼÉtat de droit impliquait des différentes exigences pour les organes législatifs, à savoir la réglementation énoncée dans les dispositions législatives, réglementaires et administratives doit être claire, compréhensible et non contradictoire ; la loi ne dispose que pour lʼavenir, la loi nʼa point dʼeffet rétroactif (lex retro non agit), à moins que la situation dʼune entité faisant lʼobjet des rapports juridiques ne soit désamorcée sans nuire, en même temps, aux autres entités faisant lʼobjet des rapports juridiques. Ceci implique quʼil nʼest pas possible de requérir quʼune personne obéisse à des règles qui nʼexistaient pas au moment où elle exerçait les activités concernées, car au moment donné ladite personne était incapable de connaître les exigences qui seront imposées à lʼavenir. Le principe du droit, selon lequel les lois publiées ne disposent que pour lʼavenir et nʼont point dʼeffet rétroactif, se reflète à lʼarticle 7, paragraphe 2, de la Constitution, qui dispose que seules les lois rendues publiques sont valables, étant donné que la notion de « lois » est interprétée de manière extensive comme visant non seulement les actes législatifs, mais également dʼautres réglementations.

La Cour constitutionnelle a également constaté à plusieurs reprises que le principe constitutionnel de lʼÉtat de droit se trouvait également reflété dans lʼarticle 5, paragraphe 2, de la Constitution consacrant le principe constitutionnel de gouvernance responsable, qui disposait que la lʼétendue du pouvoir était limitée par la Constitution. La Cour constitutionnelle a noté que, dans le cadre de la réglementation de lʼoctroi de lʼaide dʼÉtat aux sciences et aux études, il était nécessaire de respecter lʼexigence, découlant de la Constitution, entre autres, des principes constitutionnels de lʼÉtat de droit et de gouvernance responsable, de prévoir une période de vacatio legis appropriée, à savoir un délai raisonnable pour permettre aux établissements scientifiques et dʼétudes de se préparer à la réalisation de nouvelles exigences de qualité de la science et des études, résultant de la nouvelle réglementation.

La Cour constitutionnelle a également constaté que le principe constitutionnel de lʼÉtat de droit était lié au principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs, inscrit dans la Constitution, entre autres, son article 5, paragraphe 2, qui constituait un principe fondamental régissant lʼorganisation et le fonctionnement de lʼÉtat de droit démocratique. Selon ce principe, une autorité publique dont les pouvoirs sont définis par la Constitution ne peut pas renoncer à ces pouvoirs et les transférer à une autre autorité publique, tandis que les autres autorités publiques ne peuvent pas la priver des ces pouvoirs et ils ne peuvent pas être modifiés ou restreints par la loi ; le Seimas nʼa pas le droit de charger le gouvernement ou toute autre autorité dʼexercer la compétence constitutionnelle qui lui appartient.

Il découle du principe constitutionnel de lʼÉtat de droit et dʼautres impératifs constitutionnels lʼobligation pour le législateur et les autres organes législatifs de respecter la hiérarchie de la législation introduite par la Constitution : il est interdit de recourir aux actes de rang inférieur pour réglementer des relations sociales qui ne sauraient être régies que par les actes de rang supérieur, entre autres, lʼapplication des actes réglementaires dans le cadre de la réglementation des relations qui ne sauraient être régies que par les lois est interdite.

Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a noté que, en vertu de la Constitution, entre autres, son article 42, paragraphe 2, une forme dʼaide dʼÉtat à la science telle que lʼaffectation des crédits budgétaires de lʼÉtat aux établissements scientifiques et dʼétudes à des fins de recherche scientifique, de développement expérimental et de développement dʼactivités artistiques doit être subordonnée aux priorités de la politique scientifique nationale qui sont déterminées au regard des fonctions de lʼÉtat lituanien relevant de la Constitution, des objectifs et des défis qui se posent à lʼÉtat lituanien et la société lituanienne, ainsi que des capacités financières et économiques de l’État. Les priorités de lʼaide dʼÉtat à la science affectent lʼexercice de la liberté des sciences et de la recherche (lʼarticle 42, paragraphe 1, de la Constitution) et de lʼautonomie des établissements de lʼenseignement supérieur (lʼarticle 40, paragraphe 3, de la Constitution), garanties par la Constitution. La Cour constitutionnelle également note que les dispositions de lʼarticle 128, paragraphe 2, de la Constitution, selon lesquelles la procédure de gestion, dʼutilisation et de disposition des biens publics est établie par la loi, sont indissociables de lʼobligation imposée à lʼÉtat par lʼarticle 42, paragraphe 2, de la Constitution de promouvoir les sciences. En interprétant les dispositions de lʼarticle 128, paragraphe 2, de la Constitution, la Cour constitutionnelle a constaté que seul le législateur pouvait déterminer les éléments essentiels du contenu des droits de gestion, dʼutilisation et de disposition des biens publics.

À cet égard, la Cour constitutionnelle a constaté quʼil découlait de la Constitution, entre autres, son article 40, paragraphe 3, son article 42, paragraphes 1 et 2 et son article 128, paragraphe 2, ainsi que du principe constitutionnel de lʼÉtat de droit, lʼobligation de déterminer par la loi les éléments essentiels de lʼaide dʼÉtat à la science apportée sous la forme dʼallocation de crédits budgétaires de lʼÉtat aux établissements scientifiques et dʼétudes à des fins de recherche et de développement de recherche, entre autres, les bases du système dʼévaluation des activités scientifiques de ces établissements et les critères dʼévaluation des performances, ainsi que les principes de lʼaffectation de crédits budgétaires de lʼÉtat à cet effet. Compte tenu de la nécessité de recourir dans le processus législatif aux connaissances spéciales ou aux compétences (professionnelles) spéciales, le législateur peut charger le gouvernement (ou son autorité habilitée) de préciser la réglementation énoncée dans loi, concernant lʼaffectation de crédits budgétaires de lʼÉtat aux établissements scientifiques et dʼétudes à des fins de recherche et de développement de la recherche, dʼétablir une procédure dʼexécution de ladite réglementation, ainsi que réglementer les aspects procéduraux de la détermination et de lʼévaluation des performances scientifiques.

Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a souligné que la Constitution, entre autres, son article 40, paragraphe 3 et son article 42, paragraphes 1 et 2, ainsi que le principe constitutionnel de lʼÉtat de droit, requièrent, dans le cadre de la détermination des critères dʼévaluation de performances scientifiques des établissements scientifiques et dʼétudes affectant le montant de crédits budgétaires de lʼÉtat alloués aux établissements scientifiques et dʼétudes à des fins de recherche et de développement de la recherche, de respecter lʼexigence dʼévaluer lʼimportance de ces performances, notamment en fonction de la nouveauté, lʼoriginalité et la fondamentalité des ouvrages scientifiques, en fonction de leur impact sur la formation de nouveaux domaines et / ou axes de recherche scientifique, entre autres, en fonction de la viabilité et la productivité des ouvrages scientifiques, de leur importance pour les fonctions de l’État lituanien découlant de la Constitution, les objectifs et les défis qui se posent à l’État lituanien et à la société lituanienne, l’autorité scientifique internationale de Lituanie et son influence sur le développement progressif du domaine (axe) scientifique concerné en dehors de la Lituanie. Lʼévaluation de lʼimportance et de la valeur des ouvrages scientifiques ne saurait être fondée uniquement sur des critères (indicateurs) formels (quantitatifs), entre autres, ils ne sauraient être évalués en fonction de la source ou de la langue de leur publication ; lʼimportance des exigences, telles que la publication dʼouvrages scientifiques dans des publications référencées dans des bases de données internationales, pour lʼaffectation de crédits budgétaires de lʼÉtat aux établissements scientifiques et dʼétudes à des fins de recherche et de développement de la recherche ne saurait être disproportionnée, à savoir lʼimposition de ces exigences nécessite la mise en place des solutions de remplacement équivalentes.

La Cour constitutionnelle a constaté que la réglementation énoncée au point 1.2.1 de lʼarrêté du Gouvernement du 1 mars 2017 prévoyait que lʼévaluation annuelle 2015 et 2016 des activités de R-D et des activités artistiques exercées par les universités et les instituts devait être effectuée en application de la procédure établie dans la Description, qui nʼétait pas applicable au cours de lʼannée dʼévaluation (en 2015 et 2016), et lʼévaluation annuelle 2017 des activités de R-D et des activités artistiques exercées par les universités et les instituts devait être effectuée en 2018 en application de la procédure établie dans la Description, qui était entrée en application au deuxième semestre de lʼannée dʼévaluation 2017. Il a été constaté quʼune réglementation énoncée au point 1.2.1 de lʼarrêté du Gouvernement du 1 mars 2017 prévoyait que lʼévaluations annuelle 2015, 2016 et 2017 des activités de R-D et des activités artistiques exercées par les universités et les instituts devait être effectuée (en répartissant, sur la base des résultats de cette évaluation, des crédits budgétaires de lʼÉtat entre les activités de R-D et les activités artistiques exercées par les universités et les instituts) en application de la procédure substantiellement différente de celle antérieurement appliquée, entre autres, sur la base de critères dʼévaluation annuels sensiblement différents de ceux établis dans la réglementation antérieure qui était en vigueur au cours de lʼannée dʼévaluation concernée. Dʼautre part, les pratiques appliqués par le Conseil scientifique de Lituanie dans le cadre de lʼévaluation des ouvrages scientifiques (ou artistiques) des établissements scientifiques et dʼétudes de Lituanie datant de 2015 et 2016 étaient contraires à la réglementation énoncée au point 1.2.1 de lʼarrêté du Gouvernement du 1 mars 2017, étant donné que ces ouvrages ont été évaluées en 2017 en application de la réglementation antérieure régissant lʼévaluation des ouvrages scientifiques (ou artistiques), qui ne pouvaient désormais plus être appliquée dans le cadre de ladite évaluation.

Selon la réglementation contestée énoncée au point 1.2.2 de lʼarrêté du Gouvernement du 1 mars 2017 et la réglementation y afférente, en 2018, une expertise comparative des activités de R-D exercées par les universités et les instituts en 2013-2017 devait être réalisée en application de la procédure établie dans la Description, à savoir en évaluant, sur la base de critères dʼexpertise comparative, les données relatives à la qualité, lʼimpact économique et social et la viabilité des activités de R-D exercées par les universités et les instituts, qui nʼavaient pas fait lʼobjet dʼune évaluation en application de la réglementation valable juquʼalors (à savoir au cours de lʼannée dʼévaluation 2013-2017) (la réglementation antérieure ne prévoyait absolument aucune expertise comparative). Ainsi, la réglementation énoncée au point 1.2.2 de lʼarrêté du Gouvernement du 1 mars 2017 prévoyait quʼune expertise comparative des activités de R-D exercées par les universités et les instituts en 2013-2017 devait être réalisée (en répartissant, sur la base des résultats de cette expertise, des crédits budgétaires de lʼÉtat entre les activités de R-D exercées par les universités et les instituts) sur la base de nouveaux critères dʼévaluation des activités de R-D qui étaient inconnus par ces universités et instituts au cours de lʼannée dʼévaluation.

À cet égard, la Cour constitutionnelle a conclu que la réglementation litigieuse énoncée au point 1.2 de lʼarrêté du Gouvernement du 1 mars 2017, nʼavait pas respecté lʼexigence découlant du principe constitutionnel de lʼÉtat de droit et se reflétant à lʼarticle 7, paragraphe 2, de la Constitution, selon laquelle la loi ne dispose que pour lʼavenir, elle nʼa point dʼeffet rétroactif (lex retro non agit), lʼexigence découlant du principe constitutionnel de lʼÉtat de droit dʼédicter une réglementation claire, compréhensible et non contradictoire et lʼexigence découlant de la Constitution, entre autres, des principes constitutionnels de lʼÉtat de droit et de gouvernance responsable, de prévoir, dans le cadre de la réglementation de lʼévaluation des activités exercées par les établissements scientifiques et dʼétudes, relative à lʼaide dʼÉtat à la science et aux études, une période de vacatio legis appropriée, à savoir un délai raisonnable pour permettre aux établissements scientifiques et dʼétudes de se préparer à la réalisation de nouvelles exigences, résultant de la nouvelle réglementation, concernant leurs activités scientifiques.

Dans son arrêt, la Cour constitutionnelle a constaté que le législateur, en introduisant la disposition « en application de la procédure établie par le Gouvernement » de lʼarticle 75, paragraphe 2, le paragraphe 3 (sa version du 11 juillet 2017), du même article, de la loi sur les science et les études avait chargé le gouvernement dʼétablir la procédure de lʼaffectation des crédits budgétaires de lʼÉtat aux établissements scientifiques et dʼétudes à des fins de développement des activités de R-D et des activités artistiques. En vertu de cette réglementation, le gouvernement a été chargé, entre autres, de déterminer les éléments essentiels de lʼaide dʼÉtat à la science apportée sous la forme dʼallocation de crédits budgétaires de lʼÉtat aux établissements scientifiques et dʼétudes à des fins de recherche et de développement de recherche, entre autres, les bases du système dʼévaluation des activités scientifiques exercées par ces établissements et les critères dʼévaluation des performances, ainsi que les principes de lʼaffectation de crédits budgétaires de lʼÉtat à la recherche et au développement de la recherche.

À cet égard, la Cour constitutionnelle a conclu que ladite réglementation énoncée à lʼarticle 75, paragraphes 2 et 3 (sa version du 11 juillet 2017), de la loi sur les sciences et les études, nʼavait pas respecté lʼexigence, découlant de la Constitution, entre autres, son article 40, paragraphe 3, son article 42, paragraphes 1 et 2 et son article 128, paragraphe 2, ainsi que du principe constitutionnel de lʼÉtat de droit, de déterminer par la loi les éléments essentiels de lʼaide dʼÉtat à la science apportée sous la forme dʼallocation de crédits budgétaires de lʼÉtat aux établissements scientifiques et dʼétudes à des fins de recherche et de développement de recherche, ainsi que lʼinterdiction, découlant de lʼarticle 5, paragraphe 2, de la Constitution et du principe constitutionnel de lʼÉtat de droit, de charger le gouvernement dʼexercer la compétence constitutionnelle du Seimas, à savoir régir des relations juridiques au moyen des actes réglementaires, qui, en vertu de la Constitution, doivent être régies par les lois.

La Cour constitutionnelle a également constaté que la Description, approuvée au point 3.6 de lʼarrêté du Gouvernement du 1 mars 2017 en se conformant à une prescription définie à lʼarticle 75, paragraphes 2 et 3 (sa version du 11 juillet 2017), de la loi sur les sciences et les études, avait instauré un système à deux niveaux pour lʼévaluation des activités de R-D exercées par les universités et les instituts et avait défini la répartition des crédits budgétaires de lʼÉtat conformément aux éléments respectifs de ce système, tels que les résultats dʼévaluation annuelle et dʼexpertise comparative (points 2, 4 à 6, 8 à 14, 16 et 17). Il a été noté que la Description énonçait également dʼautres principes de la répartition de crédits budgétaires de lʼÉtat entre les universités et les instituts à des fins du développement des activités de R-D et des activités artistiques (point 15, points 18 à 20), ainsi que la procédure de lʼaffectation des crédits budgétaires de lʼÉtat aux collèges et universités et instituts non étatiques (points 3, 7, 21 et 22).

La Cour constitutionnelle a noté que la réglementation, énoncée dans la Description (avec toutes les modifications y apportées), avait été introduite lorsque le Gouvernement se conformait à une prescription définie dans la disposition susmentionnée « en application de la procédure établie par le Gouvernement » de lʼarticle 75, paragraphe 2, paragraphe 3 (sa version du 11 juillet 2017) du même article, de la loi sur les sciences et les études, qui était incompatible avec la Constitution. Par conséquent, dans le respect de lʼexigence, découlant du principe constitutionnel de lʼÉtat de droit, dʼobserver le principe général du droit ex injuria jus non oritur (un droit ne peut pas naître dʼun fait illicite) et en sʼappuyant sur les mêmes arguments qui étayaient la conclusion selon laquelle la disposition « en application de la procédure établie par le Gouvernement » de lʼarticle 75, paragraphe 2, le même acrticle, paragraphe 3 (sa version du 11 juillet 2017), de la loi sur les sciences et les études et étaient en contradiction avec lʼarticle 5, paragraphe 2, lʼarticle 40, paragraphe 3, lʼarticle 42, paragraphes 1 et 2 et lʼarticle 128, paragraphe 2, de la Constitution, ainsi quʼavec les principes constitutionnels de lʼÉtat de droit et de séparation des pouvoirs, la Cour constitutionnelle a constaté que le point 3.6 de lʼarrêté du Gouvernement du 1 mars 2017 (tel que modifié le 9 août 2017) et la Description (avec toutes les modifications y apportées) étaient également en contradiction avec lesdites règles et principes constitutionnels.

La Cour constitutionnelle a noté quʼaprès lʼentrée en vigueur de cet arrêt de la Cour constitutionnelle, lʼarticle 75, paragraphe 3 (sa version du 11 juillet 2017), de la loi sur les sciences et les études obligeant le gouvernement dʼétablir la procédure de lʼaffectation des crédits budgétaires de lʼÉtat aux établissements scientifiques et dʼétudes à des fins de développement des activités de R-D et des activités artistiques, ainsi que la Description (avec toutes les modifications y apportées) prévoyant cette procédure ne pourraient plus être applicables ; tous les actes, régissant lʼaffectation des crédits budgétaires de lʼÉtat aux établissements scientifiques et dʼétudes aux fins des activités de R-D et des activités artistiques, qui ont été adoptés en application de la Description ne pourraient non plus être applicables. Par conséquent, la publication officielle de lʼarrêt de la Cour constitutionnelle dans cette affaire immédiatement après lʼavoir rendu public lors de lʼaudience de la Cour constitutionnelle entraînerait un vide juridique dans la réglementation de lʼaffectation des crédits budgétaires de lʼÉtat aux établissements scientifiques et dʼétudes à des fins de développement des activités de R-D et des activités artistiques, qui empêcherait lʼaffectation des crédits budgétaires de lʼÉtat aux établissements scientifiques et dʼétudes à des fins de développement des activités de R-D et des activités artistiques.

Au regard du besoin dʼun certain délai pour éliminer le vide juridique dans la réglementation régissant lʼaffectation des crédits budgétaires de lʼÉtat aux établissements scientifiques et dʼétudes à des fins de développement des activités de R-D et des activités artistiques et vu que lʼadoption de décisions législatives nécessaires est liée à la planification budgétaire de lʼÉtat, la Cour constitutionnelle a décidé que cet arrêt de la Cour constitutionnelle devait être officiellement publié dans le registre des actes législatifs le 1 juillet 2021 prochain.

La Cour constitutionnelle a révélé le contenu de la présomption de la constitutionnalité de la réglementation et de la légalité des effets juridiques entraînés par cette réglementation, découlant de la Constitution, à savoir la disposition de lʼarticle 107, paragraphe 1, de la Constitution prévoyant quʼune réglementation (sa partie intégrante) respective ne sʼapplique pas à compter du jour de la publication officielle de la décision de la Cour constitutionnelle, selon laquelle cette réglementation (sa partie intégrante) est en contradiction avec la Constitution, implique que tant que la Cour constitutionnelle nʼa pas officiellement publié la décision quʼune réglementation (sa partie intégrante) respective est en contradiction avec la Constitution, il est présumé que cette réglementation (sa partie intégrante) est conforme à la Constitution et que les effets juridiques produits par une réglementation en question sont légaux.

Ainsi, la constatation dans cet arrêt de la Cour constitutionnelle que la disposition « en application de la procédure établie par le Gouvernement » de lʼarticle 75, paragraphe 2 et le même article, paragraphe 3 (sa version du 11 juillet 2017), de la loi sur les science et les études, les points 1.2 et 3.6 de lʼarrêté du Gouvernement du 1 mars 2017 (tel que modifié le 9 août 2017) et la Description (avec toutes les modifications y apportées), telle quʼapprouvée par ledit arrêté, étaient en contradiction avec la Constitution ne constitue pas en soi un motif pour contester la légalité des décisions sur lʼaffectation des crédits budgétaires de lʼÉtat aux établissements scientifiques et dʼétudes à des fins de développement des activités de R-D et des activités artistiques qui ont été prises avant la publication officielle de cet arrêt de la Cour constitutionnelle.