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Sur la responsabilité matérielle des ministres

Arrêt de la Cour constitutionnelle de la République de Lituanie du 8 mars 2018

SUR LA RESPONSABILITÉ MATÉRIELLE DES MINISTRES

Résumé

Par cet arrêt la Cour constitutionnelle, ayant examiné lʼaffaire sur la demande introduite par la Cour administrative suprême de la Lituanie (Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas) a reconnu que la loi sur le Gouvernement, dans la mesure où elle ne prévoit pas la responsabilité matérielle du ministre pour le préjudice direct causé à lʼautorité publique ou lʼétablissement public par suite de ses actes illicites et fautifs accomplis dans lʼexercice de ses pouvoirs relatifs à lʼadministration interne du ministère ou lʼétablissement auprès du ministère (inter alia, en infligeant des sanctions disciplinaires), était pas en contradiction avec la Constitution.

Dans son arrêt, la Cour constitutionnelle a noté que les ministères étaient autorités publiques disposant de la compétence spécifique. Le ministère assume les fonctions de gouvernance dʼÉtat dans le domaine qui lui a été confié par les dispositions législatives et réglementaires et met en œuvre la politique publique dans ce domaine. Les ministères, en exerçant leurs fonctions, participent inévitablement non seulement aux relations juridiques relatives à la gouvernance, mais également aux autres relations juridiques de nature diverse (relations patrimoniales, relations de travail etc.). Les activités du ministère, assumant les fonctions de gouvernance dʼÉtat dans le domaine qui lui a été confié et mettant en œuvre la politique publique dans ce domaine, comprennent également lʼactivité relative à lʼexercice des fonctions administratives internes.

La Cour constitutionnelle a souligné que la compétence du ministre pour diriger le ministère, relevant de lʼarticle 98, paragraphe 1, de la Constitution, comprend également de certains pouvoirs relatifs à lʼadministration du ministère et dʼétablissements assignés à un domaine confié au ministère (établissements auprès du ministère), y compris le droit de sélection des employés du ministère, des chefs des établissements assignés à un domaines confié au ministère, le droit de les recruter et licencier, leur appliquer des sanctions disciplinaires et des mesures dʼincitation selon les modalités prévues par les dispositions législatives et réglementaires. La Constitution ne permet pas dʼétablir la réglementation juridique empêchant, en général, le ministre dʼexercer ses pouvoirs découlant de la disposition « les ministres dirigent les ministères », de lʼarticle 98, paragraphe 1, de la Constitution, entre autres, les pouvoirs relatifs à lʼadministration interne du ministère ou dʼétablissements assignés à un domaine confié au ministère, ainsi que restreignant les possibilités du ministre, exerçant ses pouvoirs constitutionnels qui lui ont été attribués, de contrôler de manière efficace lʼexécution des fonctions confiées au ministère quʼil dirige et dont des activités sont sous sa responsabilité, ainsi que lʼexercice dʼautres activités relatives aux fonctions confiées, inter alia, lʼadministration interne.

La Constitution est loi suprême définissant les limites du pouvoir de lʼÉtat et consacrant le principe de gouvernance responsable qui implique que toute autorité publique et tout agent doivent exercer leurs fonctions conformément à la Constitution, la législation et, en agissant dans les intérêts du peuple et de lʼÉtat de Lituanie, doivent exercer de manière appropriée leurs pouvoirs qui leur ont été confiés par la Constitution et la législation.

La Constitution (entre autres, son article 5, paragraphes 2 et 3) fait naître lʼun des principes du pouvoir public et dʼagents, celui de transparence qui implique la responsabilité devant la société concernée et la responsabilité des décideurs pour leurs décisions rendues. La transparence est une condition essentielle pour prévenir des abus du pouvoir et donc une condition essentielle pour la confiance des personnes au pouvoir public et, plus généralement, à lʼÉtat. La transparence implique, entre autres, que les décisions adoptées doivent être justifiées, claires et, le cas échéant, susceptibles d’être rationnellement motivées ; dʼautres personnes doivent avoir la possibilité de les contester selon la procédure prévue. Ainsi, conformément à la Constitution (entre autres, son article 5, paragraphes 2 et 3, et le principe constitutionnel de gouvernance responsable), les ministres doivent exercer de manière appropriée leurs pouvoirs relatifs à lʼadministration interne du ministère et dʼétablissements assignés à un domaine confié au ministère, qui leur ont été confiés par la Constitution et la législation, ainsi quʼadopter des décisions légales et justifiées.

La Constitution consacre la responsabilité politique des ministres devant le Seimas, le Président de la République de Lituanie, le Premier ministre pour lʼadministration des domaines de gestion qui leur ont été confiés. Lʼarticle 100 de la Constitution prévoit lʼimmunité de ministres contre la poursuite pénale ou la restriction de liberté. La Constitution ne comporte pas dʼautres dispositions prévoyant un statut exceptionnel des ministres par rapport aux autres acteurs qui encourent la responsabilité juridique pour des motifs généraux prévus par la loi. Ainsi, il nʼy a pas lieu de soutenir que, conformément à la Constitution, les ministres sont soumis aux règles de responsabilité juridique autres (sauf lʼimmunité contre la poursuite pénale ou la restriction de liberté) que celles auxquelles sont soumises dʼpersonnes. Toute autre interprétation des dispositions de la Constitution, selon laquelle, conformément à la Constitution, les ministres jouissent dʼautre immunité contre la responsabilité juridique (sauf celle qui a été prévue par lʼarticle 100 de la Constitution), serait incompatible avec la responsabilité de la puissance devant la société, prévue par la Constitution, avec les dispositions de lʼarticle 5, paragraphes 2 et 3 de la Constitution, avec les principes constitutionnels de gestion responsable et de lʼÉtat de droit, ainsi quʼelle impliquerait le privilège interdit par lʼarticle 29, paragraphe 2, de la Constitution.

La compétence du ministre pour diriger le ministère, telle que prévue à lʼarticle 98, paragraphe 1, de la Constitution, implique la responsabilité personnelle du ministre pour lʼactivité du ministère. Une telle responsabilité implique sa responsabilité personnelle pour toute son activité et pour lʼexercice adéquate de ses pouvoirs relatifs à lʼadministration interne du ministère et dʼétablissements assignés à un domaine confié à un ministère (y compris le pouvoir de destituer des employées du ministère, ainsi que des chefs dʼétablissements assignés à un domaine confié au ministère).

Lʼarticle 30, paragraphe 2, de la Constitution prévoit le droit pour une personne de réclamer lʼindemnisation du préjudice causé par suite des actes illicites. Lʼindemnisation du préjudice causé par suite des actes illicites constitue lʼune des voies de recours des droits et des libertés violées. Conformément à la Constitution (entre autres, son article 5, paragraphe 3, son article 30, paragraphe 2 et le principe constitutionnel de lʼÉtat de droit), une personne, ayant subi le préjudice matériel et (ou) moral dû aux actes illicites des autorités publiques et agents, doit être indemnisée compte tenu des critères raisonnables et justifiés de fixation de montant dʼindemnisation énoncés dans la loi. Cette obligation de lʼÉtat est interprétée en ce sens quʼelle comprend également lʼobligation de lʼÉtat dʼindemniser une personne de préjudice matériel et (ou) moral causé par suite des actes illicites accomplis par le ministre dans lʼexercice de ses pouvoirs relatifs à lʼadministration interne du ministère et dʼétablissements assignés à un domaine confié au ministère.

La Cour constitutionnelle a noté que si, conformément à la Constitution, les agents publics, y compris les ministres, en exerçant de manière inappropriée leurs pouvoirs qui leur ont été confiés par la Constitution et la législation, par leurs actes illicites (omission), entraînent un préjudice matériel et (ou) moral aux personnes, ces actes ne sauraient pas être assimilés à lʼaction de lʼÉtat lui-même (ses autorités publiques) et, par conséquent, les agents publics, y compris les ministres, ayant causé le préjudice, sont tenus responsables pour leurs actes qui ont causé ce préjudice, conformément à la procédure prévue. Dans ce contexte, la Cour constitutionnelle a également noté que le patrimoine qui était la propriété dʼun État devait être géré de sorte quʼil servirait le bien public commun et lʼintérêt de lʼensemble de la société ; il découle des dispositions de la Constitution une exigence de préserver le patrimoine de lʼÉtat, éviter de le dilapider en le gérant de manière rationnelle. Ainsi, conformément à la Constitution, tout en veillant au respect approprié des intérêts de lʼensemble de la société, il est nécessaire de créer des conditions pour lʼÉtat, qui (par lʼintermédiaire de ses autorités publiques) a rempli son obligation constitutionnelle dʼindemniser une personne de préjudice matériel et (ou) moral subi à la suite des actes illicites (omission) accomplis par les autorités publiques, agents, y compris les ministres, dʼobtenir le remboursement (total ou partiel), de la part agents publics, y compris les ministres, de ses pertes dues lʼexercice inappropriée des pouvoirs confiés à ces acteurs par la Constitution et la législation. Cʼest le seul moyen pour garantir que le patrimoine qui est la propriété de lʼÉtat serve le bien public commun. Entretemps, sans avoir créer ces conditions, il ne serait pas assuré que les agents publics, y compris les ministres, ayant causé le préjudice, seraient tenus de rendre des comptes, conformément à la procédure prévue et que le peuple ferait confiance au pouvoir public et, plus généralement, à lʼÉtat.

La Cour administrative suprême de la Lituanie a fondé, en substance, sa demande sur le fait que, compte tenu du statut constitutionnel du ministre et ses pouvoirs consacrés dans la Constitution, la loi doit définir de manière expresse et explicite des relations juridiques concernant la responsabilité matérielle du ministre pour le préjudice matériel direct causé à lʼautorité publique ou lʼétablissement par suite de ses actes illicites et fautifs accomplis dans lʼexercice de ses pouvoirs relatifs à lʼadministration interne du ministère ou lʼétablissement, entre autre en infligeant des sanctions disciplinaires. Selon le requérant, cette réglementation juridique devrait être énoncée dans la loi sur le Gouvernement qui régit la compétence, lʼobligation de rendre compte, la responsabilité des ministres, mais ladite loi ne prévoit pas cette réglementation juridique. Ainsi, ce nʼétait pas la réglementation juridique énoncée dans la loi sur le Gouvernement que le requérant a contesté, il a contesté ce qui nʼétait pas énoncé dans la loi et, selon le requérant, devait être énoncé, à savoir le requérant a soulevé la question concernant lʼomission législative.

La Cour constitutionnelle a rappelé le fait que le vide juridique, y compris lʼomission législative, implique toujours que la réglementation juridique concernant les relations sociales concernées nʼétait énoncée ni implicitement, ni explicitement ni dans un acte juridique concerné (sa partie respective), ni dans tout autre acte juridique, même quʼil existe le besoin de réglementer ces relations sociales et, dans le cas de lʼomission législative, cette réglementation juridique doit être énoncée notamment dans lʼacte juridique en cause (précisément dans ladite partie de lʼacte juridique concerné), comme le requiert lʼun des actes juridiques hiérarchiquement supérieurs, entre autres, la Constitution elle-même. Si la loi pertinente (sa partie) nʼénonce pas la réglementation juridique régissant des relations spécifiques, ce nʼimplique pas quʼil existe le vide juridique, y compris lʼomission juridique en la matière, étant donné que ces relations peuvent être régies par les normes générales établies explicitement ou implicitement qui complètent et élargissent la réglementation juridique explicite.

La Cour constitutionnelle a noté que la réglementation juridique spécifique de lʼactivité des ministres énoncée dans loi sur le Gouvernement ne prévoyait pas la responsabilité matérielle des ministres, ainsi que la possibilité dʼappliquer la réglementation juridique, énoncée dans le code du travail et la loi sur la fonction publique, en traitant la question dʼindemnisation de péjudice matérielle directe causé à lʼautorité publique ou lʼétablissement par suite des actes illicites accomplis par le ministre dans lʼexercice de ses pouvoirs relatifs à lʼadministration interne du ministère ou des établissements auprès du ministère, entre autres, en infligeant des sanctions disciplinaires. Toutefois, la réglementation juridique, dont lʼintroduction est rendue obligatoire en vertu de la Constitution, qui consacrerait le droit de lʼÉtat, qui indemnise le préjudice causé à une personne par suite desdits actes illicites du ministre, au remboursement (total ou partiel), par le ministre, de ses pertes dues à lʼexercice inappropriée des pouvoirs confiés à ce ministre, ainsi qui créerait les conditions pour lʼÉtat de faire valoir de son droit susmentionné et déterminerait les conditions dʼexercice de ce droit, a été énoncée dans la loi sur lʼindemnisation de préjudice causé par suite des actes illicites du pouvoir public et sur la représentation de lʼÉtat du Gouvernement de la République de Lituanie. Il a été constaté que la réglementation juridique attaquée ne sʼoppose pas à lʼarticle 5, paragraphe 3, lʼarticle 30, paragraphe 2, de la Constitution, ainsi quʼaux principes constitutionnels de gouvernance responsable et de lʼÉtat de droit.

En même temps, la Cour constitutionnelle a également constaté que il nʼy avait aucune raison dʼaffirmer que la réglementation juridique générale faisait une distinction injustifiée entre les ministres et les chefs dʼautres établissements en ce qui concerne la responsabilité matérielle pour le préjudice matériel direct causé à lʼautorité publique ou lʼétablissement par suite des actes illicites dans lʼexercice des pouvoirs en matière de lʼadministration interne, à savoir que la réglementation juridique attaquée est en contradiction avec lʼarticle 29, paragraphe 1, de la Constitution.

Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a également souligné que les particularités du statut constitutionnel du Gouvernement, relatives à lʼexercice du pouvoir et à la séparation des pouvoirs de lʼÉtat, permettaient au législateur, visant à assurer, dans la mesure du possible, la cohérence et lʼharmonie intérieure, dʼexercer son pouvoir d’appréciation pour réglementer les relations sociales relatives à la responsabilité des membres du Gouvernement (le Premier ministre et des ministres) pour le préjudice causé à une personne par leurs actes accomplis dans lʼexercice de leurs pouvoirs relatifs à lʼadministration interne en introduisant la réglementation juridique pertinente, par exemple, dans la loi sur le Gouvernement, acte juridique spécifique régissant les activités du Gouvernement.