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Sur les centrales dʼincinération des déchets

Lʼarrêt de la Cour constitutionnelle de la République de Lituanie du 18 février du 2020 

SUR LES CENTRALES DʼINCINÉRATION DES DÉCHETS

Résumé

Par cet arrêt la Cour constitutionnelle, ayant examiné lʼaffaire sur la demande introduite par le groupe des députés du Seimas, a reconnu que lʼarticle 4, paragraphe 6 (sa version du 25 octobre 2018), de la loi sur la gestion des déchets, en ce quʼil énonçait que les installations de gestion de déchets dʼimportance nationale, dans lesquelles les déchets municipaux à valeur énergétique restant après avoir fait le tri et non recyclables pouvaient être utilisés comme combustible pour la production dʼénergie, pouvaient être implantées à au moins 20 km de la zone résidentielle, et en ce quʼil imposait lʼobligation au Gouvernement de déterminer les critères de reconnaissance des installations de gestion de déchets comme installations dʼimportance nationale, était en contradiction avec lʼarticle 46, paragraphes 1 et 3, de la Constitution, ainsi quʼau principe constitutionnel de lʼÉtat de droit. Lʼarticle 3, paragraphe 3, de la loi modifiant les articles 2 et 4, de la loi sur la gestion des déchets (ci-après – loi modifiant la loi sur la gestion des déchets), selon lequel le Gouvernement pouvait, en tenant compte de lʼintérêt de la santé publique, prendre des décisions sur la poursuite de la mise en œuvre des projets dʼinstallations dʼincinération des déchets lancés avant lʼentrée en vigueur de cette loi, a été également reconnu comme étant en contradiction avec les mêmes dispositions de la Constitution. Les points 5 et 6 de la description des procédures de mise en place et de reconnaissance des installations de gestion des déchets comme installations dʼimportance nationale (sa version du 19 février 2014) (ci-après – Description) qui a été approuvée par lʼarrêté gouvernemental N0113 du 2 février 2000, déterminant les critères selon lesquels les installations de gestion de déchets, dans lesquelles les déchets restant après avoir fait le tri et non recyclables peuvent être incinérés pour produire de lʼénergie, sont qualifiées dʼinstallations dʼimportance nationale, ont été également reconnus comme étant en contradiction avec la Constitution.

Dans son arrêt, la Cour constitutionnelle a rappelé que, conformément à la Constitution, entre autres, le principe de promotion de la santé humaine au niveau national, les impératifs de la protection de lʼenvironnement naturel et de la protection de lʼenvironnement contre des effets nocifs, lʼassurance de la gestion des déchets devrait être considéré comme lʼintérêt public. En réglementant lʼorganisation de la gestion des déchets comme lʼune des activités économiques, le législateur doit prendre en considération le fait que la gestion inappropriée des déchets représente un risque pour lʼenvironnement et la santé humaine et publique. Les opérateurs économiques peuvent être soumis à lʼobligation, lorsque cela est possible sur le plan technique, de recycler les déchets de manière à fabriquer des produits destinés aux mêmes ou à dʼautres fins et, en lʼabsence de possibilité de leur recyclage, dʼutiliser autrement ces déchets sans mettre en danger la santé humaine et publique et sans porter préjudice à lʼenvironnement.

Sʼagissant dʼun point dʼactualité en matière de cette affaire de justice constitutionnelle, la Cour constitutionnelle a relevé quʼil découlait de la Constitution, entre autres, des impératifs constitutionnels de protection de lʼenvironnement naturel, de protection de lʼenvironnement contre des effets nocifs et de santé publique inscrits à ses articles 53 et 54, ainsi que de lʼobligation de réglementer les activités économiques de sorte quʼelles servent lʼintérêt général de la population, lʼexigence pour le législateur de réglementer la gestion des déchets en tant que lʼune des activités économiques de sorte à garantir lʼutilisation des déchets à des fins économiques, sociales et environnementales, notamment en les recyclant ou utilisant, dans la mesure du possible, à dʼautres fins, entre autres, à des fins énergétiques au lieu de les éliminer.

La Cour constitutionnelle a également noté quʼil découlait de la Constitution, notamment son article 46, paragraphes 1 et 3, du principe constitutionnel de lʼÉtat de droit, lʼobligation pour le législateur, en vue de garantir lʼintérêt public tenant à la gestion appropriée des déchets qui ne présente pas une menace pour lʼenvironnement et la santé publique, de déterminer par voie législative les conditions essentielles des activités économiques de gestion des déchets, entre autres, des critères claires permettant dʼidentifier les opérateurs qui seraient en mesure dʼexercer les activités de gestion des déchets concernées. La réglementant en matière dʼorganisation de la gestion des déchets en tant que lʼune des activités économiques, entre autres, lʼimposition des exigences et des conditions dʼactivités économiques de gestion des déchets, de sorte que ladite réglementation répond à lʼexigence prévue à lʼarticle 46, paragraphe 3, de la Constitution, selon laquelle les activités économiques doivent servir lʼintérêt général de la population, doit se faire dans le respect de lʼexigence, découlant du principe constitutionnel de lʼÉtat de droit, de ne pas introduire la réglementation permettant de restreindre de manière disproportionnée les possibilités, offertes par le libre exercice et la libre initiative des activités économiques individuelles aux opérateurs économiques souhaitant exercer des activités économiques de gestion des déchets, de gérer les déchets de la manière la plus opportune pour lʼenvironnement et la santé publique, ou excluant en général les possibilités dʼexercer lesdites activités économiques.

En évaluant la conformité de lʼarticle 4, paragraphe 6 (sa version du 25 octobre 2018), de la loi sur la gestion des déchets, selon lequel les installations de gestion de déchets dʼimportance nationale, dans lesquelles les déchets municipaux à valeur énergétique restant après avoir fait le tri et non recyclables sont incinérés pour produire de lʼénergie, pouvaient être implantées à au moins 20 km de la zone résidentielle, avec la Constitution, la Cour constitutionnelle a noté que cette exigence devrait être considérée comme la restriction des activités économiques dʼincinération des déchets. Il ressort des travaux préparatoires relatifs à la réglementation que ladite réglementation visait à réduire les effets nocifs des installations dʼincinération des déchets sur la santé des habitants, ce qui a été reconnu comme un objectif constitutionnellement justifié consistant à assurer la mise en œuvre de lʼimpératif de protection de la santé publique consacré à la Constitution, entre autres, son article 53. À cet égard, la Cour constitutionnelle a évalué la proportionnalité de cette restriction par rapport à lʼobjectif fixé.

Après avoir évalué des éléments du dossier, la Cour constitutionnelle a constaté que lʼexigence, imposée par la réglementation litigieuse, de maintenir une distance dʼau moins 20 km de la zone résidentielle en construisant des installations de gestion des déchets dʼimportance nationale, dans lesquelles les déchets non recyclables pouvaient être incinérés pour produire de lʼénergie, pouvait se révéler difficile à remplir ou même impossible à remplir dans le territoire de la République de Lituanie. Étant donné que, conformément à lʼarticle 4, paragraphe 6 (sa version du 25 octobre 2018), de la loi sur la gestion des déchets, ce nʼétaient que les déchets municipaux à valeur énergétique restant après avoir fait le tri et non recyclables qui peuvent être incinérés dans des installations de gestion des déchets dʼimportance nationale, lʼimposition de lʼexigence dʼimplanter lesdites installations dʼincinération des déchets à au moins 20 km de la zone résidentielle nʼa pas créé les conditions pour favoriser le respect dʼordre de priorités à suivre dans la gestion des déchets, comme cela avait été prévu par la loi sur la gestion des déchets, mais, au contraire, lʼa compliqué. La Cour constitutionnelle a également souligné que lʼobjectif fixé visant à réduire les effets nocifs produits par des installations dʼincinération des déchets pour la santé publique pouvait être atteint par dʼautres moyens qui seraient moins restrictifs pour les activités économiques dʼincinération des déchets, entre autres, en imposant lʼobligation dʼeffectuer des évaluations obligatoires de l’impact environnemental des activités économiques prévues pour évaluer lʼimpact desdites activités économiques sur les éléments environnementaux et sur la santé publique, notamment en fonction du lieu dʼactivité économique prévue, ainsi quʼen imposant lʼobligation dʼexercer des activités économiques dans les conditions définies, pour les activités économiques, dans lʼautorisation dans le domaine de la prévention et de la réduction intégrées de la pollution. Ainsi, lʼexigence imposée par lʼarticle 4, paragraphe 6 (sa version du 25 octobre 2018), de la loi sur la gestion des déchets, dʼimplanter des installations de gestion des déchets dʼimportance nationale, dans lesquelles les déchets non recyclables peuvent être incinérés pour produire de lʼénergie, à au moins 20 km de la zone résidentielle devrait être considérée comme la restriction des activités économiques dʼincinération des déchets réduisant de manière disproportionnée les possibilités des opérateurs économiques de gérer les déchets de la manière la plus opportune pour lʼenvironnement et la santé publique. À cet égard, la Cour constitutionnelle a constaté que la réglementation imposant lʼexigence dʼimplanter des installations dʼincinération des déchets à au moins 20 km de la zone résidentielle était contraire à la Constitution.

La Cour constitutionnelle a également constaté que lʼarticle 4, paragraphe 6 (sa version du 25 octobre 2018), de la loi sur la gestion des déchets contesté par le requérant avait imposé au Gouvernement lʼobligation de déterminer les critères de reconnaissance des installations de gestion de déchets comme installations dʼimportance nationale en deçà desquels des déchets municipaux à valeur énergétique restant après avoir fait le tri et non recyclables ne pouvaient pas être incinérés dans ces installations de gestion de déchets. Même que le requérant nʼa pas contesté, sur ce point, lʼarticle 4, paragraphe 6 (sa version du 25 octobre 2018), de la loi sur la gestion des déchets, la Cour constitutionnelle souligne que lorsquʼelle conclue que les dispositions non contestées par le requérant, qui sont énoncées dans la même réglementation dont des autres dispositions sont contestées par le requérant comme non conformes à la Constitution, sʼopposent à la Constitution, elle doit le constater.

La Cour constitutionnelle a noté que lʼexigence énoncée à lʼarticle 4, paragraphe 6 (sa version du 25 octobre 2018), de la loi sur la gestion des déchets, selon laquelle les installations de gestion des déchets, dans lesquelles les déchets non recyclables pouvaient être incinérés pour produire de lʼénergie, devaient répondre aux critères déterminés par le Gouvernement, selon lesquels ces installations étaient reconnues comme des installations dʼimportance nationale, devrait être considérée comme une condition essentielle de lʼexercice des activités économiques dʼincinération des déchets municipaux restant après avoir fait le tri et non recyclables ; les déchets municipaux à valeur énergétique restant après avoir fait le tri et non recyclables ne peuvent pas être incinérés dans les installations de gestion des déchets non conformes auxdits critères. Dans la mesure où, conformément à la Constitution, notamment son article 46, paragraphes 1 et 3, au principe constitutionnel de lʼÉtat de droit et en vue de garantir lʼintérêt public tenant à la gestion appropriée des déchets sans présenter une menace pour lʼenvironnement et la santé publique, en vertu des articles 53 et 54, de la Constitution, la loi doit prévoir les conditions essentielles pour les activités économiques de gestion des déchets, entre autres, des critères claires permettant dʼidentifier les opérateurs qui seraient en mesure dʼexercer les activités de gestion des déchets concernées, lʼarticle 4, paragraphe 6 (sa version du 25 octobre 2018), de la loi sur la gestion des déchets, en ce quʼil impose au Gouvernement lʼobligation de déterminer les critères de reconnaissance des installations dʼincinération des déchets comme installations dʼimportance nationale, avait été reconnu comme étant en contradiction avec la Constitution.

Cela étant, les points 5 et 6 de la Description approuvée par le Gouvernement qui déterminent les critères selon lesquels les installations de gestion de déchets, dans lesquelles les déchets restant après avoir fait le tri et non recyclables peuvent être incinérés pour produire de lʼénergie, sont qualifiées dʼinstallations dʼimportance nationale, ont été également reconnus comme étant en contradiction avec la Constitution.

Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a également évalué la conformité de lʼarticle 3, paragraphe 3, de la loi modifiant la loi sur la gestion des déchets avec la Constitution. Dans son arrêt, la Cour constitutionnelle a noté que la réglementation énoncée à lʼarticle 3, paragraphe 3, de la loi modifiant la loi sur la gestion des déchets a créé des conditions préalables pour le Gouvernement de prendre, dans lʼintérêt de la santé publique, diverses décisions sur la poursuite de la mise en œuvre des projets dʼinstallations de gestion des déchets dʼimportance nationale, dans lesquelles les déchets non recyclables pouvaient être incinérés pour produire de lʼénergie, déjà en cours, notamment celles pouvant avoir pour objet lʼapprobation de la poursuite de la mise en œuvre desdits projets, la restriction de mise en œuvre desdits projets ou leur arrêt complet. Cette réglementation confère au Gouvernement le pouvoir dʼappréciation sans restriction quant à la prise des décisions, dans lʼintérêt de la santé publique, sur la poursuite de la mise en œuvre des projets dʼinstallations de gestion de déchets dʼimportance nationale, dans lesquelles les déchets non recyclables peuvent être incinérés pour produire de lʼénergie, déjà en cours, entre autre, la restriction de mise en œuvre desdits projets ou leur arrêt complet, que les évaluations de l’impact environnemental desdits projets aient été effectuées ou non pour évaluer lʼimpact desdites activités économiques sur les éléments environnementaux et sur la santé publique, notamment en fonction du lieu dʼactivité économique prévue et permettre lʼexercice des activités économiques dʼincinération des déchets dans les conditions définies dans lʼautorisation dans le domaine de la prévention et de la réduction intégrées de la pollution, y compris le contrôle de lʼimpact sur les éléments environnementaux.

La Cour constitutionnelle a constaté que la réglementation litigieuse énoncée à lʼarticle 3, paragraphe 3, de la loi sur la gestion des déchets avait créé des conditions préalables à lʼapplication des décisions adoptées par le Gouvernement non seulement dans le contexte des faits et des conséquences apparus après lʼentrée en vigueur de cette loi, mais également dans le contexte des faits et des conséquences apparus même avant son entrée en vigueur, à savoir à lʼintervention dans les relations juridiques relatives aux activités économiques dʼincinération des déchets en cours ou prévues. La prise de décision du Gouvernement de restreindre la poursuite de la mise en œuvre des projets dʼinstallations de gestion de déchets ou y mettre complètement fin créerait les conditions préalables non seulement à la restriction, par les actes réglementaires, des activités dʼincinération des déchets en cours ou prévues, mais permettrait également de remettre en question la confiance légitime des promoteurs (opérateurs économiques) des projets desdites installations que les projets des installations dʼincinération des déchets déjà lancés pourraient être réellement mis en œuvre sur la base des documents permettant lʼexercice des activités économiques. La Cour constitutionnelle a donc constaté que la réglementation énoncée à lʼarticle 3, paragraphe 3, de la loi modifiant la loi sur la gestion des déchets nʼavait pas respecté les exigences découlant de lʼarticle 46, paragraphes 1 et 4, de la Constitution dʼimposer les restrictions au libre exercice des activités économiques uniquement par la législation et de réglementer le libre exercice des activités économiques en ce sens que ladite liberté serve lʼintérêt général de la population, ainsi que lʼexigence de garantir la protection de la confiance légitime des opérateurs exerçant les activités économiques dʼincinération des déchets.

Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a également rappelé que lʼarticle 107, paragraphe 1, de la Constitution avait instauré une règle générale selon laquelle le pouvoir de décision était projeté vers lʼavenir. Cela implique que tant que la Cour constitutionnelle ne rend pas publique la décision indiquant que  certaines dispositions législatives, réglementaires ou administratives (leur partie) sʼopposent à la Constitution, il est présumé que ces dispositions (leur partie) sont conformes à la Constitution et que les conséquences juridiques quʼelles entraînent sont légitimes. Les arrêts rendus par la Cour constitutionnelle ne peuvent pas porter atteinte à la stabilité du cadre juridique, ainsi que miner la crédibilité de la réglementation provenant de lʼÉtat auprès des participants aux rapports juridiques. Par conséquent, la constatation de la Cour constitutionnelle selon laquelle les points 5 et 6 de la Description sont en contradiction avec la Constitution, n’est pas, à elle seule, de nature à remettre en cause la constitutionnalité de la réglementation adoptée avant la publication officielle de cet arrêt de la Cour constitutionnelle, en application des critères de reconnaissance dʼinstallations de gestion de déchets, dans lesquelles les déchets non recyclables peuvent être incinérés pour produire de lʼénergie, comme installations dʼimportance nationale, visés aux points 5 et 6 de la Description.